AFIP, ARCA y algunas preguntas que, hoy, son retóricas 

La decisión comunicada por la Oficina del Presidente de disolver AFIP y reemplazarlo por la Agencia de Recaudación y Control Aduanero (A.K.A. ARCA) es una novedad que preocupa a todos los ciudadanos y además a los tributaristas. El Decreto que así lo dispone aún no se publicó, pero el efecto noticia está corriendo.

Quizás el cambio en la denominación se deba a que AFIP, esto es la Administración Federal de Ingresos Públicos, en rigor de verdad no administra los ingresos públicos, los cuales están pre asignados como consecuencia de la Ley de Presupuesto y la recaudación que puede lograr está estimada en función de las variables económicas y el volumen de negocios de los contribuyentes. Quien realmente administra los ingresos públicos es el Poder Ejecutivo Nacional con la asistencia del Ministerio de Economía, en el marco provisto por el Poder Legislativo. De allí que podría creerse que el cambio de denominación apunta a reflejar la verdadera naturaleza del organismo, cual es recaudar los tributos nacionales.

Lo cierto es que la decisión fue comunicada y entonces surgen muchísimos interrogantes respecto de los cuales sólo podremos obtener respuestas con el tiempo. Comparto con ustedes algunas reflexiones, en el campo estrictamente técnico, de qué significa o podría significar esta reforma.

El Decreto 1156/96 que dispuso la creación de AFIP, lo hizo con fundamento en que la fusión de la Administración Nacional de Aduanas (ANA)con la Dirección General Impositiva (DGI) resultaba aconsejable atento que el carácter recaudatorio de las funciones que ambos organismos tenían. Esto permitiría un mayor control y racionalización de los costos a cargo del Estado Nacional. A su vez, en aquel momento el Poder Ejecutivo consideraba que las ventajas obtenidas en el ámbito internacional por diversos países demostraban la utilidad de la fusión propuesta. Como ejemplo local se mencionaba el incremento de la recaudación en materia de seguridad social desde que la Dirección General Impositiva se hizo cargo de la percepción de los fondos destinados a la recaudación provisional y de la seguridad social.

Una fusión similar tuvo lugar en Colombia a principios de los años ´90 cuando se creó la actual Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) que fusionó la Dirección Nacional de Impuestos (DNI) y la Dirección de Aduanas Nacionales (DAN). Desde ese momento la DIAN no fue reemplazada, pero desde hace unos cuatro años a la fecha los procesos de fiscalización que estaban divididos en dos oficinas (una de fiscalización y otra de liquidación) con distintos directivos fueron integradas. La experiencia colombiana, con una readecuación de funciones internas sin reestructuración general, aumentó la tasa de confirmación de ajustes; en otras palabras, bajo la tasa de pronunciamientos a favor de los contribuyentes como consecuencia de que dejaron de existir niveles de revisión por distintos funcionarios o inspectores (o auditores fiscales como se los llama en Colombia). Una cuestión particular fue que el director actual de la DIAN recientemente tomó la decisión de reestructurar internamente el nivel directivo de la DIAN, removiendo los cargos políticos. Si bien la decisión parecía atinada de cara al objetivo de profesionalización y despolitización del órgano, en la práctica ello se tradujo en un parate de actividad de la DIAN porque se designaron nuevos funcionaros que se encuentran en proceso de adaptación. Ello se traduce en una afectación del derecho de defensa de los contribuyentes porque ven demorada la resolución de sus casos e incluso en algún punto se ve afectado el control y la recaudación pues es una etapa de transición. La inversión quizás tenga resultados en el mediano, largo plazo. También similar a lo que ocurrió en Argentina, en Colombia en el año 2010 se creó la UGPP (Unión de Gestión de Recursos Parafiscales) dentro del Ministerio de Hacienda. Esta oficina tiene a su cargo la recaudación de los recursos de la seguridad social.

En Argentina en el 2001 se creo y se incorporó a la AFIP la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social (DGRSS) (Decreto 1231/01y Decreto 1480/01). En el caso colombiano, la creación de ese organismo generó ajustes por conceptos respecto de los cuales los tributaristas, por la literalidad de las normas, no tenían dudas respecto a cuál debía ser su tratamiento, ello incrementó e incrementa no sólo el gasto del estado por litigar cuestiones que en la justicia finalmente se pierden sino que incrementa el gasto de los particulares por tener que defenderse, por varios años, de un ajuste improcedente. Algo similar podría decirse que ocurrió aquí en Argentina con la discusión de las contribuciones patronales previstas en el Decreto 814, casualmente dictado el mismo año que se creó la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social -2001- que luego trajo consigo un ajuste (denominados informalmente en la jerga como "caballitos de batalla" porque se realizaban sin mayor esfuerzo por parte de AFIP) y que se vinculaba a la diferencia en la alícuota aplicada para la liquidación de las contribuciones patronales de cara a la falta de actualización de los umbrales económicos que definían o caracterizaban la condición de Micro, Pequeña y Mediana Empresa en función de la variable ventas anuales (Resolución Nº 25/2001 de la ex Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Disposición 147/2006 de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional). A la fecha, muchos de estos ajustes, a pesar de la cuantiosa jurisprudencia en contra de AFIP, continúan siendo discutidos en la Cámara Federal de la Seguridad Social e inclusive algunos se encuentran a la espera de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En este caso, por suerte, la Cámara admite contracautelas que dispensan la obligación del solve et repete, ya que existe una suerte de plenario virtual que demoró muchos años en generarse.

Para comentar otro caso, que también marca tendencia en Latinoamérica, en los últimos 30 años, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) mexicano se ha reorganizado varias veces. También fue creado a mediados de los años ´90 y tenía/tiene tres unidades administrativas. El SAT se ha modificado internamente casi cada sexenio para incluir o remover unidades administrativas y modificar sus facultades. Últimamente, los cambios han sido para reducir su planta laboral y consolidar facultades operativas.

1. En definitiva, como reflexiones de la disolución de AFIP y creación de ARCA podemos mencionar que:
   1. la actualización permanente y adaptación al cambio y nueva realidad es un desafío muy grande para el Estado quien se muestra siempre lento, sin perjuicio del signo político que gobierne, y la adaptación o el cambio pareciera ser una habilidad del Estado en la que se debe trabajar o invertir para que en un futuro logre funcionar sobre la premisa de mejora continua.
   
   
2. la curva de aprendizaje toma muchos años y la desinteligencia como organismo recaudador de insistir en ajustes técnicamente improcedentes, encarece el costo país y quita atractivo para los inversores; un ejemplo de algo que en otros países funciona adecuadamente es la devolución de saldos a favor de forma inmediata cuando no hay lugar a dudas de que el tributo se pagó en exceso o sin causa; hay casos que requieren un mayor control por parte del Estado, si, pero hay otros en que el Estado debiera provisionar que hay temas en que va a tener que devolver lo recaudado, ya lo contrario implica un enriquecimiento sin causa por parte del Estado y un cercenamiento del derecho de propiedad de los contribuyentes;
   
   
3. tienen que ser objetivos de una recta administración fiscal, cualquiera sea el nombre con el que se bautice al ente recaudador, no sólo garantizar la recaudación en su justa medida (esto es, según la manda legal) sino además garantizar al contribuyente un proceso con tiempos razonables que garanticen su derecho de defensa y eviten la pérdida del valor del dinero, máxime cuando el interés que se le paga al contribuyente no logra resarcir adecuadamente el tiempo durante el cual se verifica la indisponibilidad del dinero del contribuyente;
   
   
4. en cuanto a las preguntas retóricas: ¿cuánto nos costará a los argentinos la curva de aprendizaje de este tipo de cambios? De los 90 a la fecha, habría que ponderar si los objetivos que justificaron la creación de AFIP, se materializaron en resultados concretos o no; la disolución de AFIP pareciera estar justificada en que los objetivos buscados en los 90 a la fecha no se concretaron; ¿costo beneficio entre el discurso y lo que en la práctica se consiga? ¿es la reestructuración adecuada desde distintas ópticas: mejorará los criterios técnicos, mantendrá a los profesionales idóneos (libre de todo sesgo político), la transformación redundará en un organismo que recaude eficientemente evitando atropellar al contribuyente innecesariamente y con la calidad y calidez de un servidor público como ocurre en otros países?

Por el momento, sin conocer los lineamientos del Decreto que materialicen esta decisión ¿podrá llevarse a cabo la reestructuración de forma tal que ARCA no vea dilatada su función recaudadora, pero mejore sustancialmente la forma en que cumple su función para el bienestar de todos los contribuyentes? ¿redundará efectivamente en una eficiencia que aliviane no sólo los costos operativos del ente recaudador, sino que permita tener una autoridad fiscal moderna, aggiornada, ágil, razonable, que ayude también a reducir las externalidades negativas que incrementan los costos transaccionales y ahuyentan las inversiones?

Como en toda inversión, los frutos los veremos en unos años.