博鳌亚洲论坛2016年年会 - 会前展望

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博鳌亚洲论坛2016年年会:
会前展望

中国能源改革:点燃增长动力

“十三五”期间能源行业面临的最大问题是能源需求较低的“新常态”。

由于中国产业重工化的耗能特征,即使中国仍处于城市化、工业化发展阶段,如果基础设施建设“最热闹”的时期过去,能源、电力需求将呈现比较低的增长速度。与需求增长速度相关的是“去产能”速度,目前庞大的能源产能将抑制能源价格,在量价双弱的情况下,能源行业需要通过提高效率、降低成本来生存和发展,这需要宏观能源体制和价格改革的支持和配套。

能源价格改革驱动

能源体制改革和能源价格市场化改革密切相关、相互促进,既有改革的复杂性,也受宏观经济的影响,因此将会是一个复杂而渐进的过程。“放开两头、管住中间”是能源体制改革的基本思路,也与价格改革相关。从能源体制上说,打破产业链一体化垄断是价格市场化改革的基本要求,“管住中间”针对能源的自然垄断,“放开两头”可以在技术和资本门槛要求相对比较低的环节为民营资本提供投资机会,促进市场主体多元化竞争环境是市场决定能源价格的基本条件,因此需要体制改革支持价格改革。

能源体制改革驱动

从价格机制上说,以往能源价格的确定和调整常常是政府权衡政策目标和各方利益博弈的结果。现阶段国有能源企业不仅有经济目标,还常常强调“社会责任”,再加上与政府的隶属关系,能源价格和补贴的运作过程不透明,这些都导致民营对国企的不信任而缺乏“混合”的兴趣。对价格的行政干预可能导致收益的不确定性,这使“混合”的民营资本面临收益的不确定性,而收益的不确定性又将影响民营资本“混合”的积极性,因此需要能源价格改革支持能源体制改革。

现阶段能源供大于求和低能源价格有益于能源改革。能源改革(尤其是其中更为敏感的能源价格改革)有两个基本前提条件:

  • 一是能源供需必须宽松,因为政府很难在能源短缺的时候进行改革,这个时候满足能源需求是首要任务,效率是其次,而改革是为了提高效率,满足需求可以没有改革。
  • 二是能源价格必须是稳定的或者是下行的。因为能源价格改革的最大阻碍在于改革后价格可能上涨,从而影响经济增长和社会稳定。在低能源价格的背景下进行改革,不会导致价格上涨,无非只是改变以前错误的定价方式,价格不变甚至降价,改革必然受到欢迎。因为相对而言,消费者更关心的是改革是否导致价格上涨,而不是政府以何种方式定价。在低能源价格时进行改革,可以最小化改革对经济增长和社会稳定的影响。

“十三五”能源需求与行业发展预期

2015年需求增幅极弱,而2016年以来还没有迹象说明能源需求增速可以很快提高。中国正在经历深刻的转型,未来5年是否将延续目前需求弱势,取决于转型期长短和是否顺利。当然,中长期而言,中国依然在城市化进程中,设施建设任务依然繁重,目前能源与GDP之间的比较大的背离不可能持续,因此如果GDP能保障6.5%增长,能源需求或许可以回到2%,电力回到5%左右。

一方面,较低的能源需求增长将有益于能源结构调整,当能源需求增速快的时候,由于资源禀赋和满足能源需求的迫切性,中国没有选择只能大幅度使用煤炭,而较低的能源需求使得中国可以比较从容地选择清洁能源来满足需求。另一方面,较低的能源需求增长将迫使能源行业通过提高效率降低成本来盈利,改变发展模式。

中国未来3-5年石油消费增长依然比较快。但是,目前面临油价和需求的双重低迷,石油企业除了需要通过改革来降低成本和提高效率,还应该利用这个机会进行战略布局,毕竟中国石油对外依存度还将大幅度增加。

“十三五”期间能源体制改革将可能发生什么变化?

能源体制改革的基本内容是在完善能源行业政企分开、油气网运分开,电力售电侧改革的基础上,逐步建成能源行业“管住中间、放开两头”的体制架构,形成能源市场化竞争机制。改革过程中重视向社会资本开放,政府通过放开竞争性环节价格,逐步放开公益性和调节性以外的能源计划。

在能源体制改革的同时,政府的能源管理职能需要做相应转变。政府需要研究和提出适合中国国情的能源行业体制,尽可能避免改革走弯路。在强化政府能源监管的同时,如果有必要干预能源市场,则尽可能采用市场化手段进行干预。政府在逐步放开能源计划约束的同时,需要加强能源行业战略规划。任何能源改革都必须将能源行业安全高效运行和可靠供应作为大前提,这个是政府能源职能的关键所在。

那么,根据目前能源体制改革的进度和预期,“十三五”期间能源改革将可能发生哪些能源价格改革?

在天然气价格改革方面,改革目标是使门站价格与终端用户价格进行市场化联动,即推动终端气价传导机制,逐步放开非居民用气价格。2015年政府将非居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理,供需双方可在基准门站价格的基础上,上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格。民用天然气价格改革的主要目标是减少无目标补贴和交叉补贴,改革无法取消交叉补贴,但通过调低非居民用气价格,可以尽可能减少交叉补贴。居民阶梯气价是目前推动居民气价市场化改革的重要措施,阶梯气价可以针对不同的用气量,征收不同的气价,在提高资源使用效率的同时,对目标群体保留一定的补贴可以体现社会公平,对高消费者征收较高的气价,可抑制不必要的消费,提高用气效率。政府要求2015年底前所有已通气城市建立起居民生活用气阶梯价格制度,这个目标没有实现,估计2016年可以完成。

最近政府提出“十三五”末期成品油价格基本放开,但是真正放开有个比较长的过程。政府近日发布成品油价格机制改革方案,改变了目前由政府发布调价令,改为发布调价信息,还为成品油价格机制设置了调整的上下限,在40美元-130美元之间运行时,国内成品油价格按机制正常调整,该涨就涨,该降就降。过去成品油价格机制将国内成品油价格与国际原油价格挂钩联动,但油价调整由政府宣布存在调价的不确定性,因为政府可能由于某种原因而选择不调整,或者不足量调整。完善成品油价格机制的关键点是消除了这个不确定性,这是市场化改革走出的关键步伐。进一步的改革是允许成品油价格在一定的区间内由国内市场供需来决定价格。

此外,近期政府还提出要完善煤电联动机制。什么是比较完善的联动机制?目前实施的成品油定价机制显然不尽完善,但是对于市场而言,成品油调价机制是透明的和可以预期的,具体反映在每次成品油调价之前,市场机构根据国际油价变动而测算的调价幅度和政府调整的幅度都大致相同。因此,完善煤电价格联动机制的基本思路,主要是指政府严格按照煤电联动机制所规定的时间和幅度进行上网电价调整,以及考虑如何向终端电价联动。

此轮电力改革的最大亮点是拆分售电,允许多元产权进入售电市场,其面临最大挑战来自如何给民营经济提供机会,如果政府不能有意识地限制国有电网和发电企业进入,最终售电市场依然可能国有一家独大。

由于能源改革对能源行业将产生深远的影响,鉴于中国的能源消费量和市场份额,改革导致的能源结构和能源生产与消费方式的改变,对于其他亚洲国家乃至全球能源市场都将产生巨大的影响。一个更加清洁和可持续的中国能源行业,也是国际和亚洲可持续能源的重要保障。

对全球能源市场尤其亚洲国家的影响

作为全球最大的能源消费国,中国能源结构的优化也将直接推动全球特别是亚洲地区能源结构的优化。中国煤炭消费占全球50%左右,今后中国煤炭消费的下降使得全球煤炭消耗比例下降成为可能。根据国际能源署(IEA)的预测,全球煤炭需求占比将由2012年的29%下降到2030年的26%。

对亚洲各国的影响则更为直接一些。中国原油的主要进口来源是中东和中亚(前苏联)地区,其占中国原油进口的三分之二,未来中国石油需求增长有益于中亚经济增长。2014年之前,中国管道天然气的进口来源主要是中亚地区,而LNG的进口来源主要是澳大利亚、印尼和马来西亚。虽然这些国家对中国的天然气出口未来可能受到中俄天然气管道的冲击,但是鉴于中国未来天然气的使用比重会有大幅的上升,所以预计这些国家将会受益于中国能源结构的改变。由于中国的煤炭行业已经严重产能过剩,对于原先的进口国蒙古和印度尼西亚已经造成了巨大的影响,而且在未来很长时间内,这些国家对中国的煤炭出口难以摆脱疲弱。

能源合作方面,随着一带一路战略的铺开,未来中国势必加强在亚洲能源领域的影响力,其中影响最大的应属中亚地区。这主要原因是中亚地区的政治局势相对稳定,能源资源丰富,与中国互补性强,距离中国地理距离又近。

林伯强
主任
中国能源经济研究中心
厦门大学

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