拓宽服务渠道 实现数字普惠

新冠疫情加速了公共服务的数字化转型，就医预约、学校课程及就业服务等纷纷转战线上。这种转变给许多人带来便利，但也有一些人很难适应。事实上，数字资源不平等由来已久，而疫情使这个问题更加突出，而我们对解决这一问题毫无准备。

学校开展线上课程，但是有很多没有网络条件、平板或电脑设备的学生无法上课；医院和诊所也设置了远程就医的通道，但是找不到稳定网络连接，或不熟悉各种网站界面的人很难预约就诊；普及网络信号只是应对数字平等化挑战的一个方面而已。

不完善的基础设施也是问题之一。公共机构开展数字业务，但是由于业务形式不完整，加上应用缺乏更新，给用户带来许多不便之处，比如文件上传失败、请求遭到拒绝等。尽管一些服务和程序已经进入了“数字优先”模式，但是还有许多停留在模拟时代——线上处理仅仅被当作一个附加选项。尚未完善的网络系统往往需要在短时间内处理大量用户需求。一些政府网站的流量从2020年初起激增，例如失业补助网站；许多系统——包括运行这些系统的员工——都无暇应对。¹

不少政府机构正积极补救。

虽然疫情爆发后两年内网络系统有所升级，让政府与公民之间的沟通更加有效，但是政府领导层意识到：即使最出色的数字平台也无法确保所有人获得平等的网络服务。复杂的办事流程和政策、过时的系统，以及永远在更新的规则都在持续造成阻碍，正如法律学者兼政府系统专家Cass Sunstein所形容的那样——一团糟。这些问题会导致网络服务等待时间延长、网络申请要求不一致、规则模糊等问题，对于弱势群体而言尤其难以适应。²

病毒来袭使我们意识到，现有的所谓数字政府服务只是线下实体服务的低配版本。例如，美国“贫困家庭临时救助”长期以来一直允许在线申请，但至今许多州并不允许申请人在网上更新申请信息或者追踪其申请状态。³

政府需要从平等化视角重新审视数字化服务。只有这样才能在后疫情社会中实现数字服务普惠。这意味着，我们必须拓宽数字服务渠道，在数字环境和人工环境中同时采用以人为本的设计理念；建设可靠的数字基础设施，确保网络运行畅通。

驱动因素

• 数字化提速：疫情将世界推入了网络数字时代，这很有可能成为我们的新常态。
  
  
• 广泛的平等性争论：对于多样性、平等性和普惠性的争论不断发酵，引发各国政府的重视，并将政策关注引向公民数字权利平等性和普惠性。
  
  
• 不断发展的规划理念：为了转型到“数字优先”模式，我们进行广泛持续的服务更新。

行动趋势

由Stephanie Land回忆录改编的Netflix系列剧《女佣》让观众直面真实存在的管理制度问题。为了逃离家暴，29岁的Alex带着年仅2岁的女儿四处奔走，还要应付政府社会救助体系复杂的规定和流程。

许多同样被政府繁复的系统搅得焦虑不堪的公民，在看了这部电视剧之后感同身受，勾起了许多不快的回忆。Alex必须提供收入证明才能获得日托凭证，但是如果她要出去工作，就无法为女儿找到一个临时看护所。申请租房凭证需要房东的同意。尽管政府机制的初衷是好的，却给申请者造成了许多负担。而在疫情影响下，许多公民只能通过智能设备与政府或政府代表互动。

 

政府需要从平等化的角度重新审视数字化服务，只有这样才能在后疫情社会中实现“数字服务普惠”。

普及数字服务的前提是保证数字联通、改善数字服务理念和建立强健而灵活的基础设施（见图一）。

 

图一  改善数字服务渠道

来源：德勤分析

 

数字连通平等化

目前，世界各国正紧锣密鼓地通过增加基础设施投资以弥补网络覆盖的空缺。他们正在斥巨资建设光纤网络、建设免费的公共Wifi、投资数字扫盲项目。

近期，美国议会通过了价值1万亿美元的基础设施投资和就业法案，在公共基础设施支出方面（见图二），其中650亿美元用于宽带安装接入，提高网络普及度，完善乡村区域宽带设施；同时推进“中间一英里”基础设施建设，确保公民的网络负担能力。⁹

西雅图已在网络技术接入和采用方面做了很大努力。2017年，西雅图政府开始投资非营利性的数字扫盲培训项目，增加平价设备及低成本网络¹⁰ 。2021年，西雅图资助了15个总额为48万美元的项目，其中包括为老年人设置的技术信贷项目，并且为服务水平较低的社区免费提供笔记本电脑。¹¹

此外，在乡村地区普及高速网络尤为困难。2012年，印度启动国家光纤网络建设项目，目的是连接25万个村落，同时确保最低100兆比特每秒的网速。¹² 该项目花费82.4亿美元，已覆盖超过18万个村落。¹³

乡村基础设施建设项目不能为民间网络运营商带来利益，因此要靠机构和非盈利组织设法建立去中心化的社区驱动型网络。在乌干达，非盈利项目“社区外展的电池运营系统（Battery-Operated System for Community Outbreath）”将光纤带宽转换成无线网络，由13个塔站形成的小网络将信号传送到超过90公里开外的乡村社区，利用太阳能为设备供电。目前，该项目运营55个社区中心，覆盖将近6万居民。¹⁴

 

图二  美国联邦政府宽带专项基金最新情况

来源： 《消除数字鸿沟：政府如何普及宽带接入》，德勤，2021年12月1日

 

除了这些创新项目，卫星网络的建设也能改善偏远地区的网络接入。2020年，根据非盈利组织“网络社会”的报告，包括阿根廷、加拉帕戈斯群岛、埃塞俄比亚、乔治亚、加纳、尼日利亚、乌干达和津巴布韦在内的地区新建和现有的社区网络超过二十多个。¹⁵虽然政府意识到建设乡村网络连接是重中之重，但这一领域仍有许多亟需解决的问题。

 

服务设计理念关注到更广泛的人群

许多政府的处理方式似乎只考虑到运营者的便利，不顾及公民用户的需求。这并不奇怪，因为员工每天都要和这些系统接触，但是用户只是偶尔使用——例如上传失业保险申请，或申请护照。¹⁶ 但正如英国国民健康网站的总设计师Dean Vipond所说：“高速工作并不是偷工减料的借口，不应牺牲可用性和普及度来提高工作效率。¹⁷ 要让这些服务真正实现便利化，尤其是为了那些不懂得使用数字设备或高速网络的人群，政府需要从设计上作出极大的改善。¹⁸

比如美国的“所得税减免项目（Earned Income Tax Credit program）”，在过去将近50年间，这个项目在扶贫方面尤为见效，仅2018年就让560万人脱离贫困。然而一年中，每五个合格纳税人中就有一个无法在网上上传该项目申请。这些人中绝大多数来自低收入、低教育程度的非英语母语家庭。¹⁹

多年来，美国国家税务局（Internal Revenue Service）已数次升级网络项目，以提高纳税人的使用便利度，但仍有数以百万计的民众没有被惠及。为了找出阻碍使用率提高的原因，美国“新方法实验室”与美国税务金融部合作，依据以人为本的设计理念进行调查，发现许多人过于依赖税务软件或专业人士，以致于只要接受税务局的询问就等同于面对一位审计员。“新方法实验室”给出两个简单的整改方案：简化官方语言表述，修改申请表中的格式和字体，针对不同纳税人群定制字体；提供各种当地语言使用的表格版本。²⁰

澳大利亚昆士兰政府制定了大量以人为本的服务设计工具包，并开发了许多相应资源，其中包括深入访问指导、概念卡，以及顾客参访路线模板。这个参访路线工具帮助住房和公共事务部门直观的描绘了其应当提供的便民服务——例如寻找计算机、会议室和儿童游乐区的路线。²²  此外，昆士兰社区部门的顾客及数字集团——住房及数字经济部为昆士兰的员工提供两日免费的工作坊，介绍以人为本的服务设计理念。²³

容纳更多用户的数字基础设施

政府正在设法转变后台操作模式，并改善相关数字设施。一种特别的数字ID系统（见下方专栏：“印度Aadhaar数字生态系统”）可以整合十几个政府系统的信息。这一方案结合数据共享措施，可以解决一些行政上的问题，有利于让“一步到位”原则作为人性为本设计的一部分而实现。这样一来，公民和企业提供的信息可以在多个政府服务中使用，无需重复录入。

德国难民数字化体系于2016年启动，已经处理了超过百万名难民的接收。该系统在难民首次接触政府事务时收集相关数据（以及作为合法身份凭证的指纹），然后存入中央数据系统。藉由数字化体系，难民可以获得包括住房、食物补给、医疗等在内的多种政府机构服务。²⁴

 

向前推进

• 从平等性影响评估（Equity Impact Assessments）入手，监察政策制定和办事流程，避免出现剥夺特殊群体和社区利益或歧视等现象。这一评估也可以表明政府项目中是否存在隐性或显性的偏见。
  
  
• 拓展设计思维。无论是新服务的开发，还是现有服务的改革，都应以人为本，显示出同理心，机构应对自己的团队进行培训，帮助他们更好地理解用户的困难，扫除用户获得服务的障碍。
  
  
• 提高社区参与度。获取代表边缘化群体及服务水平低下社区的利益相关方信息。通过制定并采取相应策略去普及社区参与，并在指定部门中开展试点，例如服务部门、基础设施部门和计划部门。³⁰
  
  
• 通过全渠道的方式实现数字服务平等化。政府领导可以通过关注数字服务的可用性、可负担性及使用度，提高网络接入量。但是，“数字优先”并不意味着“数字唯一”——领导层应该同时顾及线下服务或现场服务的质量。

注：

_{1. Cat Zakrzewski with Tonya Riley, “The Technology 202: State unemployment websites are crashing amid record number of claims,” Washington Post, April 2, 2020.}

_{2. As discussed in Cass R. Sunstein, Sludge: What Stops Us from Getting Things Done and What to Do about It (Cambridge: MIT Press, 2021).}

_{3. As discussed in Sunstein, Sludge: What Stops Us from Getting Things Done and What to Do about It.}

_{4. Ryan Prior, “‘Maid’ Netflix series based on Stephanie Land’s life shows reality of poverty and abuse,” CNN, October 1, 2021.}

_{5. Constance Grady, “The author whose story inspired Netflix’s Maid on why welfare is broken,” Vox, October 18, 2021.}

_{6. Andrew Horton, “Netflix drama shines light on poverty,” Crisis Assistance Ministry, November 2, 2021.}

_{7. See for instance South African Government News Agency, “SA prepares for digital revolution,” September 20, 2018; City of Toronto, “Affordable internet connectivity for all—ConnectTO,” January 13, 2021; Innovation, Science and Economic Development Canada, “Government of Canada aims to improve spectrum access for rural and remote connectivity—proposed changes to spectrum policy would put more spectrum to use for rural Canadians,” Cision, August 4, 2021.}

_{8. John Cassidy et al., Closing the digital divide: How states can expand broadband access, Deloitte Insights, December 1, 2021.}

_{9. Ibid.}

_{10. Seattle Information Technology, 2018 Technology access and adoption study, accessed February 9, 2022; Seattle Information Technology, “Technology Matching Fund,” accessed February 9, 2022.}

_{11. Seattle Information Technology, “2021 Technology Matching Fund Projects,” accessed February 9, 2022.}

_{12. RailTel Corporation of India Ltd., “Bharatnet,” 2022; India Brand Equity Foundation, “FM announces Rs. 19,000 crore additional outlay for Bharatnet project,” June 29, 2021.}

_{13. Bharat Broadband Network Limited data page.}

_{14. Internet Society, Inside an African community network: Webinar summary report, February 24, 2021.}

_{15. Internet Society, 2020 Impact report: The internet is a lifeline, May 2021.}

_{16. Louise Downe, “Good services are verbs, bad services are nouns,” Design in Government Blog, June 22, 2015.}

_{17. Dean Vipond, “How should service design react to COVID-19?,” NHS Digital Transformation Blog, May 1, 2020.}

_{18. Lou Downe defines service design as “the activity of working out which pieces (transactions, products, content, and interconnections with other services) need to fit together, asking how well they meet user needs and building them from the ground up so that they do.” See “What we mean by service design,” UK Government Digital Service Blog, April 18, 2016.}

_{19. Internal Revenue Service, “EITC participation rate by states tax years 2011 through 2018,” December 6, 2021.}

_{20. Alberto Rodríguez et al., “Improving service delivery in EITC for New Yorkers,” New America New Practice Lab, August 10, 2021.}

_{21. Queensland Government, “Human-centered design resources,” November 24, 2020.}

_{22. Queensland Government, “Future state customer journey mapping: Examples,” November 24, 2020.}

_{23. Queensland Government, “Register your interest in HCD training,” June 11, 2021.}

_{24. European Union, SCOOP4C, “Refugee Digitisation System.”}

_{25. Interview with Saurabh Garg, November 30, 2021.}

_{26. Center for Global Development, The evolution of India’s UID program, August 2012.}

_{27. Interview with Dr. Saurabh Garg.}

_{28. Government of India, “Direct Benefit Transfer.”}

_{29. Interview with Dr. Saurabh Garg.}

_{30. Kimberly Myers et al., Government’s equity imperative: The path toward systemic change, Deloitte Insights, September 14, 2021.}