2023年政府转型趋势报告

概述

传统上，监管机构致力于在确保市场公平的同时，为消费者降低社会、经济、安全和环境风险。随着影响广泛的技术变革改变监管环境，许多监管机构并没有被动响应，而是积极迎接和鼓励创新。当下，人工智能可用于诊断疾病症状；气候变化导致了威胁到人类生存的危机；而基于技术的商业模式的兴衰可能在短期内发生。因此，监管机构需要比以往更加准确地预测变化，并做好更充分的准备。

人们呼吁监管机构不仅要保护消费者免受技术和经济转变带来的负面影响，还应帮助促进气候可持续性和人工智能伦理等领域的创新。这种双重角色给监管机构带来战略上的紧张局面：既要通过监管保护消费者和民众权利，又要确保法规不会阻碍创新和增长。

例如，世界各地的许多风力发电场都卡在了审批流程。在欧洲和美国规划的项目中，分别仅有19%和21%的项目进展到建设阶段。位于罗德岛近海的南福克海上风电项目于2015年立项，四年多前根据《美国国家环境政策法》启动了审批流程，目前仍未进行开发。环境影响评价过程持续了近三年时间，需要获得渔业、濒危物种、清洁水和清洁空气等多种许可。

世界各地的监管机构都在适应这些紧张局面，采取的策略包括明确风险以鼓励投资、激励创新、简化监管以及制定促进行业发展的最佳实践。

 

打破壁垒

• 创新与消费者安全：消费者的安全不应该以牺牲创新为代价。监管机构正在部署使用一些工具，如沙盒和加速器，从而确保消费者安全，同时促进有利于新技术和新商业模式的环境（见下图数字解读：监管支持创新）。 
• 速度与有效监管：有效监管并不意味着需要耗费数年起草一项法规。指南和标准等软法律文件能迅速地适应新商业模式。
• 受监管的实体与监管机构：客户体验视角和基于风险的监管，可以改善企业与监管机构之间的关系。
• 对消费者的更好保护与更低的监管要求：监管机构可以在保护消费者的同时简化监管过程。数字技术可以简化监管过程；监管机构可以积极接触受监管的实体，从而制定标准和指南，保护消费者免受风险，同时不给受监管实体带来不必要的负担。

解读数据：优化监管支持创新

^{备注：监管技术是指帮助监管机构使用创新技术支持监管的监管技术。}

^{来源：世界银行和剑桥大学替代金融中心，《全球疫情金融科技监管快速评估研究》，访问日期：2023年2月10日；世界银行，《来源于全球监管沙盒的主要数据》，2020年11月1日；ISGAN，《重点关注实验性沙盒的创新监管方法——案例集》，2019年5月；Simone di Castri 等，《金融稳定协会政策实施洞察第19号：监管技术的产生》，金融稳定协会，2019年10月；UNSGSA，《促进普惠金融科技的监管创新的早期经验：创新办公室、监管沙盒和监管技术》，访问日期：2023年2月10日。}

 

行动趋势

通过明确或降低风险鼓励投资 

各相关方依据法规设定风险预期。但监管不确定性会加剧消费者之间的不信任，限制投资，甚至危及市场。最近加密货币交易平台破产，让许多人怀疑更严格的监管是否可以防止灾难。 

沙盒等监管工具可以给监管机构和受监管实体带来更多确定性。沙盒是安全的测试环境，创新者可以看到他们的发明在一定的监管余地和适当的消费者保护下的表现。这些工具的使用向投资者表明，监管机构倾向于支持创新，但将密切关注市场的发展动向。 

国际清算银行的一项研究分析了进入英国金融科技监管沙盒如何影响金融科技公司的融资能力。入选沙盒的公司融资金额最多可增加15%。沙盒减少了监管的不确定性，帮助公司受到适当的保障措施的保护，并减少了监管咨询的支出。 

新加坡的监管沙盒旨在降低自动驾驶汽车风险，一直在为本国吸引投资。新加坡于2015年推出的自动驾驶汽车沙盒吸引了许多外国的自动驾驶汽车企业。2017年，新加坡出台了交通法规来规范自动驾驶汽车测试。主要要求包括强制性责任保险、安装数据记录器、安全驾驶员和报告故障的义务。新加坡建立了测试中心，在允许新技术上路之前对自动驾驶汽车进行能力评估。工程师在同一设施培训公共交通自动驾驶汽车。新加坡被认为是世界上准备接受和应用自动驾驶汽车的领先国家之一。新加坡的公共道路逐步对自动驾驶汽车开放，目前已开放的公共道路里程超过1000公里。 

促进监管机构创新，为创新者提供资金 

监管机构必须不断发展，以适应新商业模式持续创新。监管创新需要尝试沙盒等新方法，并转变思维方式，这就要求在确保可持续市场增长的同时保护公众。采用改进监督和执法的监管技术，可以促进监管创新。例如，丹麦致力于制定可互操作的数字化立法，减少公共行政主体和企业的负担。丹麦要求每项新立法均需要经过数字化评估。 

鼓励此类创新是英国监管机构先锋基金的宗旨。该基金旨在投资鼓励业务创新的监管项目，其在2018年至2022年期间的投资额高达1000万英镑。英国社会和医疗保健服务监管机构护理质量委员会获得了资金，用于测试其沙盒理念，通过公开讨论吸引利益相关者，并将创新原则作为未来监管实验的指南。 

英国通过先锋基金资助监管创新，而澳大利亚通过挑战赛和拨款资助企业，以鼓励监管创新。一家初创企业获得“商业研究与创新倡议”组织的资助，开发了一种人工智能传感器监测系统，用于监测可出口牲畜的健康状况。另一家初创企业开发了语言处理解决方案，用于实时分析上市公司的信息披露情况。另一个获得拨款资助的创新项目，将支持监管机构进行更准确的石棉测试。 

同样，政府也可以为创新者提供资金，特别是在有发展前景的领域，资助对私人投资者风险过高的早期研发项目。政府的融资工具包括拨款、挑战赛、奖项、贷款担保、提前购买协议，在某些情况下还包括直接股权。政府资助推动了新冠疫苗的研发，并帮助企业确信他们可以对疫苗生产进行投资。 

类似的拨款机制也被用于资助绿色能源和气候项目。瑞典能源署为250家初创企业提供了约1亿美元的资助。根据从概念开发到可行试验的不同发展阶段，瑞典能源署最多可提供77万美元的资助。 

政府机构和监管机构也可以利用贷款、贷款担保和直接股权来促进创新。美国能源部管理着350亿美元的债务和贷款担保。摩洛哥和以色列允许初创企业选择以可退还赠款或股权投资的方式进行融资。 

激励企业投资创新，鼓励消费者采用创新型技术 

激励措施塑造市场。监管机构可以通过一系列直接和间接手段来激励投资创新。 

挪威电动汽车市场的增长得到了政策支持。2021年，挪威销售的汽车中有近65%是电动汽车。挪威致力于到2025年这一比例达到100%。挪威政府的汽车税收制度刺激了这种转变。低排放汽车免征购置税、车辆登记税、进口税和每年的道路交通保险税。此外，电动汽车还可以享受通行费优惠、停车费优惠以及使用公交车道的权利。挪威还实施“污染者付费”的原则，即高排放汽车比电动汽车缴纳的税费更高。 

充电基础设施与电动汽车销售的步伐保持一致。2015年，挪威政府资助了一项计划，沿主要道路每50公里建造一个充电站，到2022年，挪威全国有2.1万个充电站。挪威还通过立法，赋予公寓和建筑群住户“充电权”——即赋予他们使用充电站的权利。 

一些监管机构采取的措施远远超出了财政激励。德国政府正在资助KelRide项目。这是一个按需自动驾驶电动汽车的公共交通拼车项目。虽然资金规模巨大，但该项目的主要吸引力在于利益相关者的生态系统和自动驾驶电动汽车的测试环境。该项目允许自动驾驶电动汽车在14公里长的公共道路上行驶，自动驾驶汽车可以动态调整路线(而不是固定路线)，并有机会在现实的恶劣天气条件（降雨、降雪和雾等）下测试自动驾驶汽车。如果成功，该项目有望成为整个德国的模范。 

同样，德国能源署于2017年推出了“能源转型初创奖”（SET）。前15名决赛选手获得针对潜在客户、投资者和企业合作伙伴的宣传视频和介绍。自2020年以来，能源转型初创奖还增加了一个名为“能源转型初创指导”的部分，允许初创企业获得能源机构对其商业模式的审查。在与企业接触并提供建议时，监管机构应防范“监管俘获”。保持独立的监管和咨询职能小组，提供公平的参与平台，改革内部决策过程，可以帮助监管机构防止监管俘获。 

认可和制定标准以推动增长和融合 

标准有助于灵活和敏捷地制定政策。标准还鼓励协作，允许技术之间的相互连接，并为消费者提供可接受的质量基准。标准可以成为强大的政策工具。 

全球移动通信系统标准的引入，是标准制定的一个重大成功实践。欧洲电信标准协会为电信运营商和电信设备制造商制定了协议。全球移动通信系统使技术具有互操作性，节省了开发和生产成本，并使用户实现全球自由漫游。全球移动通信系统最初是作为欧洲标准，之后被全球采用，目前拥有50多亿独立移动用户。 

同样，《锅炉和压力容器规范》最初由美国制定，每两年发布一次，目前已被140多个国家采用。该标准提高安全性，防止事故，并通过避免泄漏减轻对环境的不利影响。 

随着新兴商业模式的成熟，我们可以看到监管机构通过制定标准防止在线危害，保护隐私，并鼓励虚拟环境下的技术融合。 

简化监管过程 

基础设施项目审批的长期拖延令人沮丧。鉴于许多国家都致力于向绿色能源转型，这对绿色基础设施来说尤其是个问题。在美国，一项由管理和预算办公室牵头的工作，将获得许可证所需的平均时间从4.5年减少至2.5年，减少了45%，节省了数十亿美元。 

澳大利亚也意识到了这一问题。澳大利亚2022-23年预算拨款1.396亿澳元，用于推进环境法改革。其中包括1000万澳元的单点触控系统，以消除联邦、州和地方各级分散的审批程序。准点决策率已得到显著提高，从2019年12月的21%提高到2022年6月的83%。

 

未来展望

• 鼓励整个产业的生态系统将创新从实验室推向市场：监管机构应激励包括研究人员、学术界、工业界和慈善机构在内的利益相关者，以建立创新生态圈。
• 使用软性法律法规推动融合：行业指南、行为准则和标准等软性法律法规，可以帮助监管机构推动融合，实现不同产品之间的互操作性，并制定质量标准。
• 降低风险，增强消费者信心：主动降低自动驾驶汽车和金融科技等市场的风险，可以保护消费者，增强消费者信心。
• 试验和创新：为了提升敏捷性，监管机构应该尝试新的监管方法，从而促进创新。

 

美国能源部如何促进清洁能源创新

美国能源部已将激励清洁能源技术列为优先事项。2018年，美国能源部任命了首位首席商业化官，以确保国家实验室开发的技术能实现商业化，进行民间应用。美国能源部意识到，资金支持不足以促进创新。为了鼓励企业在清洁能源领域进行创新，美国能源部还担任合作伙伴、监管者和召集人的角色。 

• 资助者：美国能源部资助的项目包括小型企业创新研究（SBIR）计划、技术商业化基金和高级能源研究计划署（ARPA-E）。能源部的资助并不局限于早期的研发，为30多个大型能源项目提供了超过350亿美元的贷款和贷款担保。 
• 合作伙伴：实验室合作伙伴服务平台（LPS）是一个在线服务的集合，为企业提供美国能源部和国家实验室的权威专家、成功创新和专利等信息。美国能源部的“美国制造”挑战赛甚至为初创企业提供获得美国能源部17个国家实验室支持的机会。 
• 召集人：实验室合作伙伴服务平台还将投资者和创新者联系起来。由私人慈善机构资助的国家可再生能源实验室（NREL）创新孵化器项目，为每个初创企业指派一名研究人员。研究人员通过实验室及其研究人员、投资者和行业合作伙伴网络的能力，为初创企业提供指导。 
• 监管机构：美国能源部制定能源效率标准，这是创新的另一个催化剂。美国能源部授权行业委员会为低辐射窗户制定统一的标准。一些州颁布了能效标准，极大地增加了对这种窗户的需求。建筑业从中受益，电网和消费者更是如此。

 

我的观点——来自加拿大运输署原主席和CEO（2015-2021年）

监管机制改革为以用户为中心的创新铺平道路

2016年作为准司法性法庭和独立监管机构的加拿大运输署发起了一项监管现代化倡议，包括对其制定和管理的所有法规进行全面审查。该倡议的目标是：

• 确保交通行业的认为是清晰的和可预测的，并与一系列现有和新兴的商业实践相关联
• 主张与合规相关的要求，在严格程度方面，仅相当于为实现法规目的所需达到的程度 
• 促进对不合规事件高效且有效的识别和纠正

这个项目历时三年完成。它删除和简化了一些监管要求，以降低合规负担，并允许运输公司更灵活地运营。例如，航空公司之间的代码共享协议不再需要加拿大运输署的批准，航空公司针对某些租赁安排需要提供的提前通知也从45天缩短至15天。

该倡议还首次在加拿大形成了一系列常见的航空乘客权利。由于这些航空乘客权利引起了各方的广泛关注，加拿大运输署创造性地采用多种方法，让利益相关者和更多公众表达自己的意见，包括传统的书面意见征集、在线问卷调查、对机场旅客的随机调查、与国际航空公司和消费者团体代表的双边讨论、以及全国范围内的虚拟和公共会议。

尽管有些航空公司批评《航空乘客保护条例》过于严格，而有些消费者权益倡导者则批评做得不够，但该条例促使航空业采取一系列创新技术，以便在航班延误时实时通知乘客、跟踪行李、处理赔偿要求等。

除了保护消费者的新规定外，加拿大运输署还颁布了突破性的《残疾人无障碍交通条例》，旨在为残疾旅客消除障碍。根据残疾人权利组织和整个行业的反馈，该条例是相对规范性的，避免对复杂的技术规范进行争论。但关键的是，该条例附有一项立法规定，即如果某公司采取不同的方式实现相同或更好的结果，则允许加拿大运输署免除该公司的特定要求。

该规定旨在促进创新，允许运输供应商开发和应用新技术和方法，确保在不违反规定的情况下的无障碍旅行。这种将详细需求与创新范围相协调的策略，值得在其他监管环境中借鉴。

加拿大运输署认识到，现状虽然非不能容忍，但远非最佳。因此，它决定成为变革的催化剂——随着商业模式和公众期望的迅速变化，越来越多的监管机构正在做出这样的选择。