《2024年政府发展趋势报告》之四：构建生态系统，大力推动创新

创新源于过往创新的积累。汽车行业的繁荣发展部分得益于其他发明的支持：汽油等级的标准化，装配线的诞生，以及车辆安全系统的发明。如今，汽车已成为复杂的全球贸易系统的重要组成部分，而随着商业汽车行业的蓬勃发展，汽车排放的温室气体也加剧了气候变化。^[1]像气候变化这样的散系挑战极其复杂，成功应对这类挑战往往需要对整个系统的各个层面进行创新。正如高速公路和郊区建设促进了汽车行业的蓬勃发展一样，面对这样前所未有的变革规模，政府必须深入研究现有的复杂生态系统，并在此基础上构建新的生态系统，以推动目标技术的发展。

国际能源机构（International Energy Agency）指出，要想在2050年实现二氧化碳零净排放，我们必须使用目前尚处于起步阶段的技术。^[2]不过，这些技术正在不断进步。公共部门提供的持续支持激发了可再生能源开发领域的创新活力，使得可再生能源的经济可行性超越了化石燃料等传统能源。^[3]如今，风能和太阳能已成为全球增长最快的能源类型，在2023年合计贡献了12%的全球发电量份额。^[4]

推动创新以解决复杂的全球性问题绝非易事，这通常需要对由众多不同利益相关者组成的相互关联的生态系统施加影响。举例而言，可再生能源系统的发展，需要由国内外私营企业、政府机构、研究组织和消费者协同合作实现。然而，尽管生态系统的复杂性可能给研究工作和管理工作带来挑战，但这种复杂性同时也孕育着机遇。一些卓越的创新成果正是源于多元视角的交融碰撞。

在缺乏领导力的情况下，管理囊括众多参与方的复杂生态系统可能会极为困难，甚至不可能实现。各利益相关者的激励措施、可用资源、动机和能力可能各不相同。尽管这些创新生态系统的复杂性日益增加，但政府仍因其领导协调各方的能力，在其中扮演核心角色。

各国政府正在部署一系列工具，不仅旨在孵化单一创新成果，更是为了激发整个生态系统的活力，催生10倍创新成果。

2020年，创新生态系统的优势变得显而易见。面对新冠疫情，全球迫切需要对症疫苗。美国政府发起“加速COVID-19治疗干预和疫苗”（ACTIV）计划，成功汇集了联邦政府机构、制药企业、学术界、国际机构以及慈善机构等多方力量。得益于预先设定激励措施和合作要求，新冠疫苗以创造历史纪录的速度研发问世。^[5]创新生态系统也在助力各国取得战略优势。在美国和欧洲，《美国芯片法案》或《欧盟芯片法案》等法案正在推动投资并促进产业转型，以助力关键技术的市场发展。

政府通过主导创新生态系统的形成，可以促进大规模创新，并致力满足当前最紧迫的需求。

突破壁垒

回顾历史，政府往往通过自身开展研发活动或提供专项研发资金，在推动创新方面发挥关键作用。诸如全球定位系统（GPS）或互联网这样的政府启动项目，往往充当创新的种子，为整个行业注入新的生机。

如今，从政府到学术界再到产业界的传统线性创新路径似乎已不再适用。相较于私营部门，公共部门的研发投入比重不断下降，这表明与政府相比，产业界在推动创新方面发挥着更为重要的作用。面对气候变化等当代挑战，所需的解决方案涉及行业、政府和社区之间复杂的技术交织，这无疑增加了政府指导创新的难度。

为了实现大规模创新，政府可以利用其权力和资源，搭建一个多元化的问题解决网络。一些政府已经着手探索可以塑造创新生态系统的方式。通过深入了解并协调产业界、学术界和公共部门利益相关者的激励措施，并营造有利于加强合作的最佳环境，政府或许能有效利用这种复杂性，而非受其困扰。

借助从直接推动特定创新项目向培育整个创新生态系统的转变，政府能推动大规模创新。

协同联动：实现创新领域十倍改进的关键

要实现创新领域的十倍改进，不但需要构建公私合作生态系统，还需要精心培育这些生态系统。培育过程很大程度取决于公共部门领导采取积极行动，协调利益相关者的激励措施，营造最佳协作环境。

政府机构正在重新设计流程，落实政策变革，并积极探索各种合作途径，这有助于构建和培育公私合作生态系统。此外，政府正在向私营部门提供一系列激励措施，包括发起创新挑战、发放补贴、减免税款、简化监管环境，以及积极共享数据和技术知识。

归根结底，实现创新领域十倍改进的关键，可能在于公共部门在多元生态系统中整合各方利益，引导它们朝着共同目标迈进的能力。政府可通过结合使用不同工具协调利益相关者的激励措施：

• 生态系统映射+网络化思维+监管调整+循证决策制定=营造最佳变革环境
• 数据共享+资金共投+激励措施+文化调整=引导利益相关者行为

解读数据：实现大规模创新

资料来源：US Defense Innovation Unit (DIU), DIU Annual report FY 2022, 2022；Casey Dreier, NASA's Commercial Crew Program is a Fantastic Deal, The Planetary Society, May 19, 2020; American Association for the Advancement of Science,  US R&D and innovation in a global context: The 2023 data update, April 25, 2023

行动趋势

识别当前最紧迫的挑战往往需要采用新的方法，政府可以通过以下三条主要途径重新思考创新：

• 构建并运作复杂生态系统
• 理解并激励实现共同目标
• 通过项目和政策营造创新环境

构建并运作复杂生态系统

应对气候变化问题通常被视为我们这一代人的共同挑战，其难度超过了任何单一政府机构独立工作的能力范围。构建一个由公共部门、私营部门、学术界和民间团体组成的问题解决者协作生态系统，汇聚资源和交换思想，或许是应对气候变暖问题的最有效手段。

丹麦宣布其计划到2030年将温室气体排放量在1990年基础上减少70%，并最终在2050年实现零净排放。^[6]丹麦政府意识到，要实现这些目标，必须依靠私营部门提供大规模且多样化的解决方案。丹麦政府将本国经济领域划分为14个部门，并邀请各部门发展特定行业的气候合作伙伴关系。^[7]这些合作伙伴关系涵盖了从建筑业、商业到农业和金融业等各个领域的私营部门实体。

这一邀请承载着责任。每个合作伙伴都必须提交一份提案，概述其所在部门如何为实现2030年减排目标做出贡献。^[8]

提案中还必须包含向政府提出的切实建议，阐述政府应如何提供支持并推动实践各行业提出的绿色倡议。^[9]这种合作模式相当于由各行业自主绘制私营部门绿色路线图。

各个合作伙伴关系编写提案的方式有所不同，但都采取了共同创造的方式，汇集了来自学术界、相关部委、民间团体以及彼此之间的洞见。^[10]到2020年3月，14个气候合作伙伴关系向政府提交了提案，其中包含432项建议。^[11]

截至2023年，这些建议中约有80%已经全部或部分得到落实。^[12]截至2021年，丹麦的二氧化碳年排放量减少了近一半，从1990年的5,358万吨降至2,958万吨。^[13]1990年，丹麦的二氧化碳排放量占全球排放总量的0.24%，而在2021年，这一比例降至0.08%。丹麦已连续两年被评为全球最可持续的国家。^[14]部分得益于其积极营造充满活力的生态系统，丹麦正朝着实现其气候目标迈进。

理解并激励实现共同目标

与合作伙伴共事可能充满挑战。生态系统中各参与方都有着不同的激励和顾虑。然而，正视这种复杂性并深入分析各参与方的动机，有助于政府领导者选择能与特定生态系统相融合而非相对立的干预措施。

经济领域是一个典型的复杂生态系统，其中激励措施的冲突可能会阻碍政府的工作进展。实际上，公司内部存在各式各样的激励措施，不同的激励措施在特定情境下发挥作用，旨在满足消费者多样化的需求。因此，要推动经济变革，政府必须分析如何引导干预措施，以服务需求各异的群体。

格鲁吉亚政府通过深入研究自身金融生态系统，成功实现了经济增长。该政府针对银行、企业、资产管理人和公众开展调研，旨在了解推动银行业和金融业发展的激励措施。^[15]凭借对生态系统的充分了解，格鲁吉亚实施了一系列改革措施，以提高资本市场的现代化程度和灵活性。这些措施包括加强行业宣传、制定新的监管政策和债务计划，以及提供税收优惠，从而吸引更多资金流入并拓宽经济增长渠道。^[16]

自2015年启动调研工作，到2020年实施新计划，格鲁吉亚的国内生产总值维持在150亿美元左右。^[17]从2020年至2022年，格鲁吉亚的国内生产总值增长至240亿美元。^[18]这一增长的关键原因之一就是吸引外国直接投资（FDI）。2021年至2022年间，来自欧盟的外国直接投资增长了142%。^[19]总体来看，格鲁吉亚的外国直接投资于2022年创下历史记录，达到20亿美元，较2021年增加61%。^[20]

深入了解激励措施与干预措施的复杂交织，有助于支持现有创新成果。全球各国的军事组织均面临着一个长期挑战，即管理私营承包商和军事组织之间存在冲突的激励措施。相较于商业公司，军事采购往往耗时较长，流程更为繁琐，可能导致合作过程中困难重重，成本也相对较高。缓慢的采购流程可能会导致创新步伐的放缓。

为了解决这一问题，一些政府已经着手建立专门机构（如美国的国防创新部门（DIU）和英国的jHub），旨在助力军事组织了解行业激励措施，并找到合适的工具来对接这些激励措施。上文提及的两个机构采纳了多种方式来促进军事组织与商业部门之间的合作，包括采用新型采购模式，在技术创新区域内共同设立机构，以及采纳更贴近商业伙伴的组织文化。通过实施干预措施，这两个专门机构已引导数十亿美元的资金流向私营部门，用于支持重要的军事创新。

自2016年成立至今，DIU已收到5,000多份商业提案，向国防部移交了52个商业解决方案，并通过原型制作完成了57个项目（共启动157个原型项目）。DIU撬动了300亿美元的私人投资，并与商业公司签订了价值49亿美元的国防合同。^[21]有82%的合同是与非传统国防承包商签订，其中39%的企业是首次成为国防部的供应商。^[22]DIU的工作重点聚焦对于系统解决方案至关重要的领域，包括人工智能和机器学习、自主技术、网络安全、能源利用、人员系统优化以及太空探索等。

提高协作效率并不一定需要建立新的机构，一些相对简单的调整也能产生效果。例如，军事组织在向产业界征求产品或解决方案时，改变传统的做法可能会对军事组织鼓励合作的方式产生影响。如果军事组织使用“目标说明书”而非“工作说明书”来寻求行业解决方案，这将鼓励行业开发创新方式来实现预期结果，并促进与更多潜在合作伙伴开展协作。此外，在评估供应商时，如果采购官员的考虑范围不仅限于供应商在政府合同中的历史表现，而是考虑更宽泛的行业历史表现（例如，在商业市场和政府合同中的历史表现），就能扩大潜在解决方案和供应商的选择范围。

通过项目和政策营造创新环境

要发展创新并扩大创新规模，政府领导者往往需要摒弃对单一神奇解决方案的长期追求，转而致力于探寻一系列适当的干预措施，以营造创新环境。

数十年来，美国国家航空航天局（NASA）一直致力于构建一个商业实体网络，以便向这些实体明确表达其需求。相应地，该生态系统通过为NASA提供设计、建造及管理服务满足这些需求。不仅NASA从这类合作中获得了重要利益，整个航天工业也从中显著受益（见图1）。

作为NASA商业载人计划（Commercial Crew Program）的一部分，NASA向商业公司提供了数十亿美元的资金，用于支持开发能够将宇航员送往国际空间站（ISS）的宇宙飞船。^[23]通过这项计划，NASA不仅节省了数十亿美元的研发成本，而且藉此开发出更为经济的技术，又进一步降低了其每次执行前往国际空间站任务的成本。^[24]

SpaceX的载人龙飞船作为商业载人计划的一部分，负责将宇航员送至国际空间站，NASA为此就每个座位向SpaceX支付约5,500万美元的费用。相比之下，俄罗斯联盟号运载火箭（Soyuz）的座位费为9,000万美元，而美国航天飞机的座位费则高达1.7亿美元，后者是除载人龙飞船之外，美国唯一能执行国际空间站宇航员运输任务的宇宙飞船。^[25]

该计划促进了航天工业关键创新技术的发展，如火箭的可重复使用技术。发射成本的降低对商业航天发射领域产生了深远的影响。^[26]事实上，NASA的商业载人计划触发了一系列重要的连锁反应，有助于加速商业航天工业的发展。

图1. NASA等国家级航天机构与商业公司之间的持续合作，显著提升航天工业的能力与竞争力。

资料来源：Space Foundation, Is the space industry growing? , accessed January 30, 2024; Space Foundation, Space report 2023 Q2, showing annual growth of global space economy to $546B, July 25, 2023

基于商业载人计划的成功，NASA正在推进其近地轨道（Low Earth Orbit）商业目的地（Commercial Destinations）项目。正如成本更低的发射服务激发了创新和行业增长，预计近地轨道商业目的地项目也将带来类似的积极效应。^[27]

与商业载人计划类似，商业目的地项目也为私营企业提供资金，用于支持在近地轨道上开发商业目的地，并进行商业化运作，NASA和其他机构亦可从中购买相关服务。^[28]尽管商业目的地项目的影响仍在逐步显现，但其已成功推动私营部门对空间站开发的资金投入。^[29]

两个例子均凸显了政府作为创新环境营造者而非唯一创新源头的价值。数十年来，NASA的政策引导、变革和干预，催生了一系列从根本上改变我们日常生活的创新成果，包括OpenStack软件、电脑鼠标和无线电钻等。

为影响力巨大的创新营造条件，并不一定需要为特定项目提供资助。资助方式可以变得更为灵活，正如政府项目Impact Canada一样，政府通过发起创新挑战和提供创意资助方式实现创新引入。^[30]该项目的一个特色是发起以成果为导向的挑战。政府并不为项目的开发过程提供资金，而是在项目团队实现既定目标时才予以资助。

Impact Canada采用循证法来识别问题、评估干预措施并扩大解决方案实施范围。^[31]该项目重点关注经济、环境和社会问题。

过去五年，Impact Canada资助的项目数量已经翻了一番多，从最初的两个创新途径（总价值3.75亿美元）增加至超过30个途径（总价值超过7.35亿美元）。^[32]项目取得的成果包括研发出安全度更高的非法毒品检测执法工具、更节能的采矿技术、新型生物喷气燃料，以及为逃离暴力环境的人士提供的安全、过渡性紧急住房解决方案。^[33]Impact Canada不仅激励了创新挑战获胜者，还促进了更广范围的创新。90%的申请人在项目结束后，继续通过额外的研发、原型开发和创办新企业来推进其创新解决方案。^[34]

未来展望

为促进创新，可采取以下措施：

• 围绕共同问题开辟创新路径。面对气候变化等迫切需要共同应对的问题，政府可以将创新活动聚焦于这些关键问题，并引导创新者与政府机构携手合作。政府对于以组织为导向的创新路径已经驾轻就熟。围绕政府共同面临的挑战构建创新合作机制，可能是下一步合理行动。
• 为各政府部门搭建统一的互动平台。政府或许可以考虑为所有创新者搭建统一的互动平台，引导那些需要新技术的政府部门与创新者对接。政府部门可借此共享信息，确保创新成果与潜在合作伙伴有效匹配。

智能创新生态系统

• 充分利用生态系统虚拟AI助手。借助虚拟AI助手充当生态系统管理者和目录指南，政府能更轻松地洞察和理解创新生态系统的运作。就像广告商针对目标消费者精准投放产品或服务广告一样，AI助手能够将政府领导者的需求与生态系统中涌现的相关创新成果有效匹配起来。更为高级的AI助手还可为政府领导者提供未来行动建议，助力领导者洞悉激励生态系统内各参与方进行创新的动因，制定有效的干预措施，并促进各方合作。AI技术目前已被广泛应用于提升客户服务水平、增强市场感知能力和优化业务流程。^[35]领导者也可利用这些工具，更深入地了解创新生态系统。
• 借助人工智能驱动的互动工具，缩短创新周期。并非所有创新都需要由复杂的生态系统提供支持；有些创新只需找到合适的合作伙伴。政府机构可以借助AI工具来缩短创新周期，AI能够将解决方案提供者与问题所有者精准对接，并促成互补性创新理念的整合，从而加快创新想法的采纳和迭代进程。

营造持续创新的环境

• 在政府范围内设立促进持续创新的挑战项目。政府可以设立旨在为关键需求提供持续创新动力的成果导向型挑战项目。与Impact Canada类似，成果导向型挑战项目能够确保实现创新目标，并可根据不断变化的问题进行个性化调整。
• 组织国际创新挑战。政府可以通过组织国际创新挑战，整合资源，激励大规模创新。这类挑战有助于解决气候变化、供应链韧性等跨领域的全球性问题。丰富的资源可吸引众多组织机构参与竞争，使得创新生态系统更加多元且充满活力。

当务之急

政府可以借助创新领域十倍改进的力量获得巨大好处。为了充分利用创新成果，政府可以考虑以下策略：

• 承认创新生态系统的存在。通过生态系统激发创新的第一步在于承认其存在。政府可以利用包括合同数据、供应链信息在内的多种工具，绘制创新生态系统中各参与方的图谱，并助力发现将生态系统各参与方维系在一起的隐性关系。
• 正视创新生态系统的复杂性。与自然生态系统一样，创新生态系统往往也复杂多变。利益冲突和激励措施的不一致，可能导致各参与方采取的行动与自身既定目标相悖。了解这些激励措施可能是一项涉及人际互动的复杂挑战。正视这种复杂性，并通过定性访谈和调查来深入探究各参与方的创新动机，对于实现积极结果至关重要。此外，也可以将这种复杂性视为尝试创新方法的契机，如探索与行业合作的新模式。
• 推动连锁反应式的变革进程。政府领导者应当采纳“政府如创新培育者”的理念，为创新成果的健康发展营造适宜的条件。凭借对创新生态系统的深刻理解，领导者能够预见某项干预措施将如何引发其他参与方的连锁反应，从而推动整个生态系统朝着共同愿景迈进。

注：

^[1] US Congressional Budget Office, The Budget and Economic Outlook: 2022 to 2032, March 1, 2022.

^[2] International Energy Agency, Net Zero by 2050, May 2021.

^[3] United Nations, Renewables Cheapest Form of Power, July 13, 2022; Bruce Chew, Tiffany Fishman, and Richard Longstaff, Government policy for climate change innovation, Deloitte Center for Government Insights, July 30, 2021.

^[4] Malte Jansen, Renewables are cheaper than ever, yet fossil fuel use is still growing. Here’s why, The Conversation, September 19, 2023.

^[5] Margaret Anderson, Dr. Kimberly Myers, and Nina Gonzalez, Biomedical public-private partnerships, Deloitte Center for Government Insights, May 23, 2023.

^[6] State of Green, The Danish Climate Partnerships show the immense potential of public-private climate action, March 30, 2023.

^[7] ibid

^[8] Ibid

^[9] Ibid

^[10] Ibid

^[11] ibid

^[12] ibid

^[13] ibid

^[14] ibid

^[15] United States Agency for International Development, USAID's Biodiversity Policy, August 14, 2020.

^[16] ibid.

^[17] World Bank, Data for Georgia, accessed January 23, 2023.

^[18] ibid

^[19] Bloomberg, Georgia: The FDI Perspective, accessed January 23, 2023.

^[20] ibid

^[21] US Defense Innovation Unit, DIU Annual Report FY22, 2022.

^[22] US Defense Innovation Unit, DIU Annual Report FY22, 2022.

^[23] The National Aeronautics and Space Administration, NASA's Management of Crew Transportation to the International Space Station, November 14, 2019.

^[24] Casey Dreier, NASA's Commercial Crew is a Great Deal for the Agency, The Planetary Society, May 19, 2020.

^[25] ibid

^[26] Deloitte, Space Tech Futures: Executive Summary, accessed January 23, 2023.

^[27] Deloitte, Commercialization of LEO: Whitepaper Volume 4, 2022.

^[28] US National Aeronautics and Space Administration, Commercial Destinations in Low Earth Orbit, accessed January 23, 2023.

^[29] Aria Alamalhodaei, Voyager Space raises $80M as it continues development on private space station Starlab, TechCrunch, February 4, 2023.

^[30] Impact Canada, About, accessed January 23, 2023.

^[31] Impact Canada, Annual Report 2022-2023, 2023.

^[32] ibid

^[33] ibid

^[34] ibid

^[35] Deloitte, How companies are using generative AI, 2023.