多种融资渠道支持政府城市更新

“城市更新”政策和趋势

2021年我国出台了大量城市更新政策，推动城市更新走向更深层次。3月，国家“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，“城市更新”首次写入政府工作报告。8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求实施城市更新行动要以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。11月，住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，旨在探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新实施模式。

“双碳”和可持续发展目标下，城市更新行动更加注重绿色低碳的高质量发展。打造城市绿色生态，促进城市数字化转型，提升社区配套便利度，提供更加精细化和人性化的城市服务将贯穿中国城市发展。未来，“15分钟生活圈”将推广到城市生活的更多方面，以15分钟为时空尺度，打造出一个个“微城市”，实现就近工作、就近上学、就近就医、就近消费，通过空间结构、资源统筹的优化，从源头上减少职住不平衡、钟摆式交通拥堵等“大城市病”。

城市更新发展到今日，已经不再是初期的“大拆大建”，而是保持原有城市肌理的“城市有机更新”，更加强调“微更新、微循环、微改造”。但城市更新作为一项复杂的系统工程，涉及的利益主体众多，程序繁琐复杂，策划实施难度大。要保障城市更新的动能，让城市更新项目实现自我造血能力，需要探索合理的投融资模式，确保其建设的可持续资金投入。

投融资现状和困境

按照改造力度由弱到强，我国城市更新项目可分为综合整治类、有机更新类和拆除重建类三种类型。由于城市更新项目“改造力度”不同，其投融资模式和资金来源也有所不同（见图一）。 一般而言，综合整治类项目的公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债、政府授权国有企业投资建设等，资金来源主要为财政资金、地方政府专项债等；有机更新类和拆除重建类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，根据其经营特性可以采取政府与社会资本合作或纯市场化运作模式。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施；对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、ABO、投资人+EPC等方式。

由于建设任务重、资金需求量大，城市更新实际过程中普遍存在投融资难、落地实施难等问题。最新政策影响下，依靠大拆大建实现大规模土地增值的模式将成为过去时，旧城潜力和经济价值挖掘难度大。城市更新项目整体公益性强、整体收益低、投资回收期长，与社会资本在提供融资支持时关注的经营性收益矛盾，导致社会资本参与空间有限、积极性不高。

国际实践和启示

发达国家的城市更新起步较早，随着二战后经济的复苏与发展，各国各地的城市更新计划层出不穷。总体而言，发达国家城市更新主体基本上都经历了从中央、地方政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同参与的过程。通过探索多元化的资金渠道，吸引私人资金建立基金会投入到城市更新项目中，并强化政府与私人部门的合作，出台相关的优惠措施和政策，依靠私人部门的市场化操作推进城市更新项目的有序实施。以伦敦金丝雀码头为例，采用PPP模式，利用公共资金作为杠杆，将土地以低于市场平均水平的价格出让给开发商；然后在码头区设立企业特区，制定优惠政策，吸引了大量伦敦其他富裕地区的投资，并通过分期开发住宅、商业物业等所获得的收益进行滚动开发，最终实现各方资金合理利用，保障了开发顺利进行，使得金丝雀码头从40年前废旧工业区成功蜕变为如今世界闻名的金融中心。再如丹麦哥本哈根，采用TOD模式规划建设“自行车城市”和“指状城市”，用最小的社会成本实现最大的交通效率，以及城市的可持续发展。资金规划方面，政府将大量公有土地转让给一个全新的公有私营企业，重新分配土地，主要把旧港口、以及位于飞机场和市中心未开发的土地作为住宅和商业用途来开发。然后利用精细化分区和资产管理的预计收入，而不是税收，来为遍布全市的公共交通基础设施提供资金，从而刺激城市核心领域的更新。改造过程中，强调所有参与方（居民、社团、企业和地方政府等）的紧密合作，通过交流与协商平衡各方的利益诉求，同时设立“城市发展专项基金”用于公共空间的改良。2025年，哥本哈根即将成为全球首个碳中和之都，对我国在“双碳”目标下实施城市更新行动有着较高的参考价值。

相比而言，我国许多城市在更新理念与实施手段上尚存在一定差距。目前我国城市更新项目主要由政府主导，尚未建立起政府财政投入为主、社会资本参与为辅的多元化投融资机制和社会公平的多方协调与决策机制，在一定程度上导致各方投资主体对城市更新动力不足。“双碳”背景下，城市更新作为一项多领域、跨行业、长周期的工作，不仅需要统筹多方力量，科学、有序地稳步推进，更需要兼顾绿色、可持续发展。借鉴国外经验，我国在城市更新的过程中亟需加强投融资规划，拓宽投融资渠道，在城市物质环境改善基础上，注重引导政府、社会资源和公众参与，从而提高土地利用价值，解决目前投融资困境。我们建议考虑以下工作路径：

（1）优化项目边界条件。从融资角度优化城市更新项目边界条件，提升其投资回报与可融资性，确保资金顺利到位、项目落地实施。

（2）匹配投融资模式。从多方合作共赢的角度，综合运用政府投资、专项债、政府与社会资本合作（PPP）、投资人+EPC、绿色金融、项目基金等合规路径，打出投融资模式“组合拳”。

（3）构建回报机制。从基础设施“外部性”内化的角度，结合碳达峰、碳中和、新基建等热点，创新商业模式、开拓收益来源、确保法律合规，实现项目外部溢价的回收。

（4）充分发挥绿色金融的作用。绿色金融以市场化原则引导资金流向城市更新的各个环节，引入绿色金融，充分发挥社会资本的积极性，拓宽投融资渠道，实现资金良性循环。

以上投融资路径贯穿城市更新整个过程，通过提高项目策划能力、培育项目载体、优化项目边界条件、构建合理的回报机制、引入绿色金融等方式，引导、发挥社会资本的主动性和积极性，有效整合各方资源，取长补短，互利共赢，形成项目资金平衡闭环，促进项目的绿色、可持续发展。

德勤服务案例：某市城市更新项目