《2022年政府工作报告》解读与行业展望

今天，全国两会完成各项议程，圆满落下帷幕。今年是落实“十四五规划”的关键之年，同时也面临经济不确定性上升的挑战。在此背景下，今年《政府工作报告》既着力稳定经济大盘，又强调要在重要领域稳中求进、推动高质量发展。以下我们将基于对中国经济的长期观察，从宏观和行业角度展望未来中国的政策重点，以及给行业、企业带来的发展机遇。

2022年政府工作目标一览

数据来源：《2022年政府工作报告》，Wind

宏观经济解读与展望

今年两会在全国疫情反弹、美联储收紧货币政策、以及国际地缘政治危机升级的大背景下召开，与前两年两会一样，会议对GDP增速目标和政策应对做了详细规划部署。今年政府将 GDP 增长目标设在了5.5% 左右，超出了市场预期。我们对今年居民消费继续保持韧性、以及外贸表现出色较有信心，这两大部门可以贡献至少4个百分点的GDP增速，所以关键问题在于投资能实现多少增长。中国经济结构重心正逐渐向消费和服务转移，大型投资项目在创造就业岗位方面的作用日益减弱，同时，寻找新的增长点来弥补房地产的增速缺口是一个长期渐进的过程。今年《政府工作报告》亦明确提出，要适度超前开展基础设施投资。

正如李克强总理所言，“中国经济一定能顶住下行压力”、“越是困难越要坚定信心”，5.5%左右的GDP增长目标有利于提振市场信心。要完成这个目标，需要相应的政策调整。例如，今年中央对地方转移支付将增加约1.5万亿元，总规模达到近9.8万亿元，增长18%，以缓解那些土地销售低迷省份的地方财政状况 。另外，随着滞胀风险加大，中国的货币政策会做出哪些调整？当前，关于俄乌冲突尚未形成和平解决方案，全球金融市场仍可能出现大幅波动，需要更多的流动性来缓解房地产开发商的融资困难；而另一方面，原油价格已突破100美元门槛，显著提高了滞胀风险。因此，中国的政策杠杆进一步向财政一侧倾斜。能源价格上涨也将促使中国推动能源转型、践行双碳目标，但外部不确定性也将导致政策制定者重新评估短期内的减碳力度。与去年工作报告不同，今年政府没有对“单位GDP能耗下降”设定具体目标，而是把能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，以避免 “一刀切”和运动式减碳。习近平主席在参加全国人大内蒙古代表团审议时强调，在降碳的同时确保能源安全，不能急于求成。此次两会强调要推动消费持续恢复，我们预计大多数城市可能会推出消费券机制来促进零售和旅游业回暖。

政府工作报告重点概览

2021年，面对复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战，统筹疫情防控和经济社会发展，全年主要目标任务较好完成，全国上下共同努力，实现了“十四五”良好开局。2022年《政府工作报告》维持了“稳中求进”的工作总基调，财政、货币政策更强调精准及发挥总量和结构双重功能，体现出政策在保持较强力度的同时，更加注重提高政策效能，稳就业、保民生，把人民小事当党的大事。

《报告》继续把“稳就业”放在优先位置。去年全年城镇调查失业率平均值为5.1%，较好地完成了年初确定的预期目标，今年要控制在5.5%以内。强调“就业优先政策要提质加力”，并且在税费支持、特殊困难行业帮扶、重点群体就业等政策制定中充分考虑就业，深入推进大众创业、万众创新。

财政赤字下调不改加大支出力度，财政盈余和特定主体利润上缴助力实际赤字率明降实升，为“政策发力适当靠前”提供有效支撑。广义财政（一般预算账户与政府性基金账户）支出目标增速达12.8%，有助支持基建投资、加大中央对地方的转移支付力度。

消费、投资同时发力扩大内需。以旅游、住宿、文化娱乐休闲等生活服务消费成为消费恢复的最大“短板”，也是最大潜力所在。围绕汽车、家电、家居等大宗消费的促进政策将延续，挖掘社区和县乡等下沉市场会释放更多消费潜力。政府投资更多向民生项目倾斜，包括“适度超前”的基础设施投资，加大社会民生领域补短板力度。

创新企业减负工具，减税降费与退税共同发力，减轻企业税负和现金流压力。提高中小企业研发费用税前加计扣除比例、对聚集性接触类服务业出台针对性支持措施，为企业纾困。增值税留抵税额的提前退税政策有助于改善现金流，缓解制造业的现金流压力。

民生工作坚持尽力而为、量力而行。公平与质量是促进教育发展的两个关键词，聚焦教育领域面临的结构性矛盾和短板弱项，改善农村办学条件，改善义务教育教师待遇。基本养老金标准适度上调，通过完善医疗养老保障来提高收入、刺激消费。

扩大高水平对外开放，推动外贸外资平稳发展。中国参与的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式生效，必将推动与更多国家和地区商签高标准自贸协定。中国将继续发挥世界经济的“压舱石”和“推进器”作用，不断拓展对外经贸合作。

数字经济的重要性明显提升，与提升科技创新能力、加大企业创新激励力度、增强制造业核心竞争力并列成为“深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基”的四方面措施。今年数字产业会延续近年来的快速增长势头，数字技术赋能传统产业升级和城市数字化转型有望得到进一步提升。

消费品与零售

今年政府工作报告再次强调坚定实施扩大内需战略，畅通国民经济循环，打通生产、分配、流通、消费各个环节，增强内需对经济增长的拉动力。未来一年的工作重点将聚焦在生活服务消费恢复、县域下沉市场消费扩容、“一老一小”社区服务消费，及绿色大票消费四个方面。

推进线上线下消费深度融合，加快促进生活服务消费恢复和新业态、新模式的发展。这一方向体现了政府政策向积极利用数字化技术加快复苏的餐饮、住宿、文娱等生活服务业态倾斜；

加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送。这一政策方向将有利于推进县域级下沉市场线下零售业态、农村地区电商和快递业务的快速渗透和业务增长；

加大社区养老、托幼等配套设施建设力度，促进家政服务业提质扩容。这一政策将继续刺激围绕“养老”、“托幼”、“家政”等现代城市消费升级类社区服务的市场规模和优质供给快速增长；

推动绿色大票消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。该项政策将有利于刺激城乡智能、节能类家电及新能源汽车等耐用品的消费扩容。

汽车

2022年政府工作报告中涉及汽车行业的关键词可以总结为以下三个层面：

延续新能源汽车消费良好增势：报告提到“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”，显示出政府通过政策的平稳性和连续性以保证新能源汽车消费的长足发展。尽管补贴已明确将于年底退出，但新能源汽车作为方兴未艾的新兴产业，仍需要政策在非财税层面的鼓励和扶持，包括使用侧的特殊路权、停车/充换电的使用便利、电价交易等。

保链稳链：“促进工业经济平稳发展，加强原材料、关键零部件等供给保障，实施龙头企业保链稳链工程，维护产业链供应链安全稳定。”汽车产业作为制造业重要组成，在2021年深受原材料涨价、缺芯等供应链冲击，造成行业平均10%的减产。保链稳链的提法也释放出政府对于汽车产业短期确保供应稳定、长期建立核心原材料和零部件自主可控的有利信号。

积极利用外资：2022年起，已适行28年之久的乘用车外资股比限制政策正式终结。尽管早有政策预期，一些外资车企也已提前完成增持合资公司股份，但在政府工作报告中重申利用外资，一方面显示中国政府向外资车企传递出兑现承诺的积极信号，另一方面也预示着外资公司在提升股比上限或寻求独资经营许可时可能获得更大的自由度。

物流

两会对物流的影响主要体现在对国内外物流网络的规划布局，并推动物流业安全绿色发展，加强现代军事物流体系建设等四个方面。

完善国内物流服务体系，发展农村电商和快递物流配送。快递进村的持续推进将进一步拓展快递覆盖范围，持续提振国内快递需求增长。2022年快递“进村”工程将深入实施，建设100个农村电商快递协同发展示范区和300个快递服务现代农业示范项目。通过完善城市和农村服务体系，助力“内循环”的稳步发展。

布局国外物流网络，加快国际物流体系建设。2022年国家将进一步拓展国际航空、铁路、海运等常态化跨境寄递渠道，重点强化RCEP区域服务网络。在物流产业上，国家将支持海外仓的建设，优化跨境电商综合试验区，深化“一带一路”高质量发展，推动西部陆海新通道。快递企业可考虑加大进出境快件处理中心建设，进一步拓展洲际海外市场，助力达成“外循环”发展目标。

加快推进绿色低碳转型，建设绿色服务体系。打通物流行业仓储、运输、包装、回收全链路的多个环节，开展物流业碳足迹认证，推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，实现“双碳”目标。

加快现代军事物流体系、军队现代资产管理体系建设。构建武器装备现代化管理体系，实现精确配送，提高后勤保障能力，打赢信息化战争，为优化国防科技工业布局提供支持。

制造业

政府工作报告指出，“增强制造业核心竞争力。促进工业经济平稳运行，加强原材料、关键零部件等供给保障，实施龙头企业保链稳链工程，维护产业链供应链安全稳定。” 

• 首次提出“增强制造业核心竞争力”并强调供应链产业链稳定安全的重要性，相较2021年“保持制造业比重基本稳定”的定位，制造业重要性进一步提升
• 提升制造业创新能力，着力培养“专精特新”企业，在资金、人才、孵化平台方面都给与支持
• 在促进投资扩大内需为大方向指导下，将启动一批产业基础再造工程，发展先进制造集群，促进传统产业智能化升级。

能源与资源

能源行业影响将主要体现在推动能源革命、保障供应、梳理电价成本。

• 推进碳达峰、碳中和，落实碳排放达峰行动方案，推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，推进能源低碳转型
• 保障电力供应安全，推进煤电有序减量替代，推进风光大基地建设，报告首提“新能源配套电源建设及电网消纳能力”，新能源及储能增长空间可期
• 首次未提降低工商业电价，但提出“清理转供电环节不合理加价，支持地方对特殊困难行业用电实行阶段性优惠政策”，可见减轻企业负担，疏通燃煤电价的成本传导仍是2022年工作重点

生命科学与医疗

本次报告中，健康中国的发展基调不变，各方面的发展方向得到了进一步的明确，重点关注有三：防病为导向的医疗改革深化、人口结构转型的特殊照护服务的发展、以及科研项目的新技术突破和管理改进。

医疗方面，在人口老龄化和疫情冲击下，2022年的政府工作报告中再次强调医疗服务和费用的改革，切实保障和改善民生需求。在提高医疗资源和医保基金的使用效率下，扩大疾病种类和地理区域的覆盖面。

• 新冠疫情常态化发展。针对未来疫情应对提出了两个方向：1）完善防控措施，外防输入，内防反弹；2）加大对于病毒的研究，尤其是病毒变异和防范研究，加快加大对新冠病毒的疫苗和药物的开发，以保障和稳定社会生活。
• 提高医疗卫生服务能力。报告中明确了三个方向：1）强化支付能力，提高卫生费用支付能力，在推动省级医保统筹的同时完善医保跨境结算办法；2）持续推动分级诊疗的发展，将医疗资源从城市向乡村转移，实现“就近医疗”的基层医疗服务；3）深化药品和医用耗材的带量采购推进，从根本上控制价格，同时确保供货满足需求。
• 预防为导向的健康中国发展。提高针对中国常见疾病和慢性病的防治能力，尤其在心脑血管病和癌症等需要长期用药且治疗费用较高的疾病。此外，随着2018年第一版《中国罕见疾病目录》的出台，对于罕见疾病的治疗的重视在此次报告中也有所提及，要求加强罕见疾病用药保障。
• 加强社会保障福利。在老龄人口比例持续增长和生育率持续下滑的双重压力下，报告对于养老服务和生育推动进一步明确：强化养老服务，在9073的养老格局下，强化社会养老和农村互助养老的服务能力；完善三胎政策的相关配套措施，如婴幼儿照护费用纳入个人所得税扣除项目、推动社会托育服务，降低家庭生育负担。

生命科学方面，报告中强调继续“创新驱动”的发展方向，推动生命科学行业在内的高新技术产业的产业升级、高质量发展和数字化转型。主要面向以下发展重点：

• 人才的吸引和培育的力度持续加大，同时强化产学研的合作。
• 知识产权和专利的保护制度持续完善和加强，在2021年正式施行的《专利法》的推动下，进一步强化对于创新项目的专利保护。
• 持续中医药的科学发展和综合改革。

科技、传媒与电信

我国将深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基。在人工智能、半导体等科技产业领域推进创新，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，促进我国科技实力进一步提升。

对产业链资源进行有效整合与掌控，加强供应链韧性。在固链、补链、强链上下功夫，向产业链中高端攀升，同时强化政策保障促进国产芯片发展。

大力培养数字经济新业态、新模式。优化资源配置，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理等领域的新场景。

持续加强建设数字信息基础设施。推进5G规模化应用，发展智慧城市、数字乡村，促进产业数字化转型，推进数字中国建设整体布局。

加速推进发展工业互联网，数字产业，集成电路、人工智能等，提升核心软硬件技术创新和供给能力 。

强化企业创新主体地位，培育"专精特新"企业 。推进核心技术攻关，深化产学研用结合。

政策加大对知识产权的保护力度，严惩各类侵权行为，促进企业科研投入的积极性。

落实各类创新激励政策，促进企业加大研发投入，聚集更多人才，打造创新生态圈。

金融

相比中央经济工作会议“增强信贷总量增长稳定性”描述，政府工作报告直接提出“扩大新增贷款规模”以及“推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费”，释放积极的信用宽松信号。

货币政策和信贷：
货币政策实施力度加大。宏观杠杆率基本稳定，金融机构实际贷款利率有望进一步下行，市场综合融资成本下降。

新增贷款规模将显著提高。普惠金融、制造业、科技创新、绿色金融、出口信贷等领域仍为信贷投放重点领域。

着力推动解决中小微企业融资难题。增加支农支小再贷款，普惠小微贷款明显增长；推进涉企信用信息共享，加快税务、海关、电力等单位与金融机构信息联通，扩大政府性融资担保对小微企业的覆盖面；加强对中小微外贸企业的出口信贷支持。

风险防范和监管：
防范化解重大风险，首提设立金融稳定保障基金。地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任压实，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

金融监管持续加强和改善。中小银行股权结构和公司治理改革持续深化，不良资产处置加快。民营企业债券融资支持机制进一步完善，全面实行股票发行注册制。

养老保险和住房：
继续规范发展第三支柱养老保险。企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准。

坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。

养老保险体系第三支柱加快发展。十四五期间中国进入老龄化社会（预计65岁以上老人比例达到14%），实现基本养老全覆盖；在改革创新中加快发展第三支柱，作为新兴业态提供商业养老保障。商业养老金也将作为长期保障资金促进资本市场健康发展。

气候变化与可持续发展

 “双碳”目标自2021年后，2022年第二次被写进政府工作报告，并明确“有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案”的行动方向。减排与发展的平衡、能源及制造业低碳转型、以及排放核算及考核体系成为今年重点：

保障减排与发展的平衡。报告“双碳”部分用到两个“有序”：有序推进双碳工作、推进煤炭有序减量替代，并提出2022年能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，留有适当弹性。与去年中央政治局会议强调纠正“运动式”减碳相呼应，减排保持全盘统筹、先立后破、稳中求进的总基调不变。

深化可再生能源建设。报告明确“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，工信部近日指出今年将加大光伏、风机等装备供给，为各地可再生能源供应建设提供明确政策信号；同时报告要求推进风光能配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生的消纳能力，从消纳侧深化可再生能源发展，构建能源供给和消纳的新体系。

发挥煤炭的兜底保障作用。“推进煤炭有序替代转型”，在能源转型和能源安全并重的前提下，全局规划煤电建设的规模和布局，推动煤炭清洁高效利用，发挥好煤炭在能源中的基础和兜底保障作用。

加速制造业绿色转型。工作报告提出推进钢铁、有色、石化等重点行业节能降碳，继续遏制“两高”项目发展，以绿色低碳技术推进绿色制造业转型。相关制造业领域行动方案今年行将出台，工信部明确将严控钢铁等重点行业用能规模，发布绿色低碳升级改造导向目录。制造业产业结构优化和技术进步主导双头并举，绿色转型加速。

建立统一规范碳排放核算及考核体系。能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”政策转变以及全国碳市场的发展完善下，统一规范的企业碳排放统计核算体系的建立势在必行。同时，央行已要求金融机构公开披露发放碳减排贷款的情况以及贷款带动的碳减排数量等信息。聚焦统一碳核算工具的减排基础能力建设持续推进。

跨国企业

今年的政府工作报告提出要继续深化高质量改革开放，为促进外贸外资平稳发展，需为外资企业在华发展提供更多机遇。

• 遵循外资企业国民待遇，深入实施外资准入负面清单，鼓励外资企业在中高端制造、研发、现代服务等领域以及中西部、东北地区增加投资。
  
• 扩大优质产品进口，着力推进服务贸易和数字贸易，推进实施跨境服务贸易负面清单。
• 持续推进地方改革开放，如1）推进自贸试验区、海南自由贸易港的建设，2）推动开发区的改革创新，3）提高综合保税区的发展水平，4）增设服务业扩大开放综合试点。

联络人

许思涛
德勤中国首席经济学家
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