《2023年政府工作报告》解读与行业展望

2023年全国两会最近胜利闭幕。今年的两会备受关注，一方面，在经历了2022年经济波动和中国重新开放边境后，市场对中国政府2023年的经济目标和工作重点十分期待；另一方面，本次会议也是党的二十大后召开的首次全国两会，选举产生了新一届国家机构领导人员，是观察未来国家政策方向的重要窗口。以下我们将基于对中国经济的中长期观察，从宏观和行业角度展望未来中国的政策重点，以及给行业、企业带来的发展机遇。

宏观经济解读与展望

根据今年政府工作报告，2023年GDP增速目标是5%左右，是一个相对务实稳健的目标，将为新一届政府落实好“质的有效提升” 留下更多政策空间，有利于落实好扩大内需战略从而使社会再生产实现良性循环。事实上，鉴于过去财政刺激积累的债务问题和人口老龄化愈发严峻，近年来中国经济发展的关键在于形成更可持续的增长模式，而弱化对约束性GDP增长目标的强调，不过在实际工作中，地方政府仍需要有一个具体可量化的增长目标。

要实现这一增长目标，尽管2022年存在有利的低基数效应，但是近期市场变化中的风险因素需予以重视。一方面，今年美联储或将超预期加息，不过连任央行行长的易纲最新表态“用降准的办法来提供长期的流动性是一种比较有效的方式”，可见中国仍将坚持“以我为主”的货币政策，不会跟随发达国家的加息步伐。另一方面，近期美国硅谷银行破产，尽管美联储和联邦存款保险公司出面为储户存款兜底，但这一事件的波及影响难以估算，全球金融市场不稳定性大大增强，而今年国内新组建的国家金融监督管理总局，将有利于优化国内金融监管环境。

李强总理在3月13日首场新闻发布会上提到，相比GDP老百姓更在乎身边具体事。今年政府工作报告对民生议题格外关注，强调创造更多就业机会，将城镇新增就业人口的目标设定在“1200万人左右”，是历年来的最高值，这也意味着要发挥好服务业和平台经济吸纳就业的作用。

财政政策方面，赤字率目标从2022年的2.8%适度增加到3%，这一安排既体现出财政要适度加力提效，又展现出安全性，防止过度透支。

此外，对于房地产业，“促进房地产业平稳发展”是今年工作重点。报告提出要“支持刚性和改善性住房需求”，事实上这亦是恢复和扩大消费的重要内容，我们也期待政府会针对居民改善住房推出更多包括信贷在内的支持性措施。

2023年政府工作目标一览

数据来源：《2023年政府工作报告》，Wind

新一轮机构改革：加强中央领导 优化职能分工 协同治理促效率提升

中共中央、国务院于近日印发了《党和国家机构改革方案》，既是十八大以来党和国家机构改革的延续，又是二十大后面对新时代、新征程、新任务的全新布局。此次改革着眼于两大长期战略目标——实现国家治理体系和治理能力现代化，以及构建高水平社会主义市场经济体制。《方案》共5大方面共19项改革，其中深化党中央机构改革5项，深化国务院机构改革11项，深化全国人大机构改革、深化全国政协机构改革、优化机构编制资源配置各一项。《方案》要求本次改革中央层面力争在2023年年底完成、地方层面力争在2024年年底前完成，预计今年政府会密集出台细则文件落实部署。

深化党中央机构改革方面，新组建了5个中央机构，旨在加强金融、科技、港澳、信访与党建等领域的党中央集中统一领导。继2018年第八轮改革组建了中央深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会 、中央财经委员会、中央外事委员会，本轮改革再新组建5个中央机构——中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室。

深化国务院机构改革方面，本轮共涉及重新组建科学技术部、组建国家金融监督管理总局、组建国家数据局、完善知识产权管理体制等11项内容，这是改革开放以来我国进行的第九轮国务院机构改革。本轮改革后，国务院组成部门数量不变，依然是26个，其中科学技术部、农业农村部、中国人民银行、国家卫健委、民政部等部门的职责进行了优化调整。国务院直属机构数量由此前的11个变为14个，减少了国家乡村振兴局，增加了新组建的国家金融监督管理总局，以及调整后的中国证监会、国家信访局、国家知识产权局。国务院直属事业单位数量由9个缩减为7个，银保监会不再保留，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，属于国务院直属机构，中国证监会调整为国务院直属机构。

加强中央对科技工作的集中统一领导，提高科技工作的前瞻性、系统性、整体性，重组科技部职能以提高科技成果转化效率和科技经费使用效率。中央将组建中央科技委员会，由重组后的科技部承担中央科委的办事机构职责，大幅划转科技部在细分行业领域的管理职责到工信部、农业农村部等其他部委，提高相关领域的科技成果转化效率。同时改革财政科技经费的分配机制，重点加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的评估问效，而不再参与具体科研项目评审和管理，有利于科技部客观监督、检查和评估科研项目的成果，以提高总体经费使用效率。

组建国家数据局全面统筹数组要素工作，盘活数据资源，促进数据要素市场健康发展。上一轮机构改革后，广东、福建、浙江、贵州等多地均已成立省级数据管理机构，但在国家层面尚缺乏数据统筹的专职部门。本次改革提出组建国家数据局，体现出国家集中统筹数字要素相关工作的意图，从顶层设计层面去推动数据在国内外的安全有序流动，加速盘活数据资源，促进数据要素市场健康发展。

国家知识产权局重新回到国务院直属，提升了知识产权在国家治理中的地位。此举有利于提高知识产权领域行政法规的制定和颁布效率，从而可以更快应对知识产权领域出现的新问题和新挑战。此外商标、专利等领域执法职责继续保留在市场监管总局，把确权工作放在国家知识产权局，体现了分工明确、协同工作的改革意图。

加强金融综合监管统筹，降低监管的重叠和空白，防范化解地方金融风险。改革后，不再保留银保监会，新组建的国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，证监会划入企业债发审职能，延续了从2017年以来从“分业监管”向“综合监管”的改革趋势。此外，此次建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，加强中央对于地方金融监管机构的监管能力，更有利于开展穿透式监管，防范和化解地方金融风险。

在民生和社会领域，此次将国家信访局调整为国务院直属机构，接受中央社会工作部统一领导，说明国家有意加强信访工作统筹，并将国家级信访放在了国务院日常工作中，会更多倾听、了解来自群众的呼声和问题反馈。此外，老龄工作划归国家卫健委5年后再次重回民政系统，由民政部牵头总体工作，卫健委重点负责老年人卫生健康工作，有利于分工协调，综合推进老龄事业发展。

五大关键议题影响行业转型升级

今年两会《政府工作报告》延续了二十大报告和中央经济工作会议的精神，体现了政府政策的连贯性和一致性。报告继续强调了实体经济的重要性，“稳增长、稳就业和稳物价”是今年工作重点，金融服务实体经济，数字经济与实体经济深度融合，都将助力中国经济增长模式和产业发展的转型升级。从中长期来看，五个关键议题作为新发展格局的重要内涵，将对行业发展产生深远影响——高质量发展、科技创新、绿色和可持续、战略安全与稳定和共同富裕。在此背景下，我们将看到消费驱动的经济增长模式进一步推动科技与消费行业的融合，催生新业态、新模式和新市场，消费零售行业规模将持续增长，同时进一步形成的公平的市场准入也给行业带来更为激烈的竞争，“绿色溢价”将成为新的竞争壁垒。对核心技术自主研发的重视将加速关键行业国产替代的步伐，在垂类市场具备技术领先优势的“专精特新”企业将获得政策、资本等多方面的更多扶持。产业链和供应链的安全、能源安全、数据安全和金融稳定将成为确保中国经济“质的有效提升和量的合理增长”的底线，企业对于安全的考虑将上升到战略层面，也将随之影响其运营模式，尤其是合规流程的管控。关键行业的绿色转型和脱碳将构建清晰的路线图，对于绿色和低碳技术的投入增加，拥有领先实践的外资企业可与本土企业在这方面展开合作，共同助力行业实现“双碳目标”。供应链效率和安全的平衡考量，随着中国各区域协调发展的推进，也将影响行业在本土市场的供应链布局，同时，特定行业国内竞争的加剧和市场需求增速放缓也驱动头部企业转向海外拓展商机。

制造业: 平衡产业链安全与开放，加快数字化与绿色化转型

本次政府报告提到“促进传统产业升级、培育壮大战略性新兴产业，着力补强产业链薄弱环节”。新一任政府也公开表明，中国的高质量发展将从解决“有没有”的问题，转向解决“好不好”的问题，特别是提高科技创新能力、建设现代化产业体系、推动发展方式绿色转型等。中国制造业面临的机遇与挑战主要有：

行业机遇

• 重点产业链自主可控催生世界一流“链主”企业：国家集中资源推进关键技术突破，以先进制造业集群提高产业链协同效率，并培育出一批世界一流企业主导产业链。
• “专精特新”中小制造企业步入快车道：“专精特新”企业受政策支持，其技术研发、产能扩张、融资上市、数字化转型等动作加速。
• 传统制造业和中小企业加快数字化绿色化转型：现代化产业体系建设推动传统制造业和中小企业数字化转型，促进企业向价值链高端攀升，带动企业生产运营和供应链脱碳。
• 有望出台更大力度的外商投资促进政策以稳增长：外商投资也是稳增长的重要来源，政府后续有望出台外商投资促进政策，加大外商对高技术制造、重大项目方面的投资。

行业挑战

• 全球产业政策回归潮对中国企业国际贸易和投资形成压力。各国加大产业链安全措施，限制技术出口、鼓励本国生产等产业政策叠加地缘政治冲突，对中国制造业国际贸易和投资造成负面影响。
• 新出台可持续发展监管法规增加企业合规风险与运营成本。新一波国际和国内ESG及可持续监管法规相继落地，导致短期内企业自身运营及供应链脱碳压力显著上升。

图：“小巨人”企业产业领域分布情况

 

数据来源：工信部、德勤研究 

 

图：专精特新小巨人企业资本市场参与度

金融服务：促消费置于首位，银行业息差有望企稳，资本市场重要程度提升

2023年《政府工作报告》强调稳健的货币政策要精准有力，相比2022年表述更偏中性。货币宽松幅度下降，市场利率有望企稳，银行业息差或结束2019-2022连续四年下降趋势。

“着力扩大国内需求”置于首位，消费和投资作为支撑经济修复的支柱，基建投资、制造业、绿色金融等持续为重点领域。

信贷增长的重要程度降低，未提及增长目标。传统房地产等资金密集型信贷需求减弱，信贷增速或进入低速增长期，但仍坚持M2和社融增速与名义GDP基本匹配，社融低于10%或成为常态。

组建金监总局统筹行为监管，更加有效防范化解重大金融风险。以《金融稳定法》为基础，统筹安排金融稳定保障基金、存款保险基金、行业保障基金在风险处置中的资源投入。强调化解“优质头部房企”风险和地方政府债务风险。

强化资本市场监管职能。证监会统一管理企业债和公司债发审，资本市场更加规范有效运行。

图：2022年银行业净息差收窄至历史低位，2023年有望企稳

数据来源：人民银行，Wind  

行业机遇：

• 金融支持扩大消费置于首位，消费信贷迎来增长空间。
• 未提及信贷增长目标，货币环境中性，利率有望企稳。银行业息差压力缓解，大行普惠贷款投放量或边际降低，中小银行迎来增量市场空间。
• 证监会提升至国务院直属机构，体现出资本市场重要性提升，直接融资进一步发展，投资者权益保护更受重视。

行业挑战：

• 强调有效防范化解重大经济金融风险。房企、地方债务等高风险领域信贷敞口较大的部分银行持续面临资本侵蚀压力。
• 金融监管总局统筹，微观审慎和金融行为监管效率提升，在金融消费者和投资者权益保护方面，对各类金融机构提出了更高要求。

汽车：短期稳消费，中长期围绕“创新、数字化和绿色”向上突破

新的政府工作报告对汽车产业发展的定调是稳消费、现代化和高水平对外开放。 “恢复和扩大消费”是今年政府工作的首要任务，提出要稳定汽车等大宗消费；其次，汽车产业作为现代化产业体系的重要载体，今年的产业政策重点将围绕推动新能源汽车加快发展、实现关键技术自主强链、探索战略矿产国内供应、加快企业数字化和绿色化转型以及更大力度吸引和利用外资。

行业机遇：

• 自主创新东风下，国产供应链和新的龙头企业有望崛起：产业政策有望以专项行动/专项基金等形式，支持新一代电池、汽车芯片、车用操作系统等关键领域的技术攻关和产业化应用，培育和壮大本土供应链及龙头企业，利好相关领域专精特新企业；
• 供应链韧性诉求将加速上游矿产资源的本土开发进程：政府有望引导社会资本加大对新能源汽车相关战略矿产的国内勘探开发力度，同时启动资源循环利用相关的标准体系和试点工作；
• 数字化转型向纵深推进：汽车企业将继续扩大数字化转型方面的投入，扩大数字化部署范围，打通“研产供销”以实现端到端的协同和全链条的联动，支持企业智能化和预测性决策；
• 高水平对外开放稳定外商投资信心：政府有望在知识产权保护、跨境人才流动、投资便利性等多方面着手营造更好的投资环境，吸引外资车企在华设立研发中心、投资先进制造业；
• 绿色转型催生新的低碳投资机遇：双碳进程和ESG信披约束下，整车厂有望带动供应链上下游企业加大对低碳产品、技术、工艺等的投资和规模应用。

行业挑战：

• 消费信心恢复不及预期叠加行业竞争加剧影响企业业绩表现：在缺乏全国普惠性的消费刺激政策背景下，汽车行业普遍陷入价格战，企业短期业绩将承压；此外新兴产业技术应用前景的不确定性，也将给企业盈利带去负面影响，影响企业长期投资的战略定力；
• 强监管时代加大车企数据合规难度和成本：国内外市场对数据和网络安全、隐私保护相关监管的细则化，提升了车企从研发、销售、到供应链、生产等各环节的数据合规难度和合规成本。

图：中国新能源乘用车年销量及预测（2014-2023年）

数据来源：乘联会、德勤研究

科技、传媒与电信：加快实现高水平科技自立自强，向数字化先进国家的发展目标迈进

近期发布的《数字中国建设整体布局规划》和两会政府工作报告，均向社会传达出中国要继续加强高水平科技自强自立，大力推进数字与产业全面融合的数字经济，并有序实现建设数字管理、数字文化和绿色数字资源生态的先进数字国家的目标。

行业机遇

• 国产替代加速推进：在人工智能、量子信息、集成电路、高端芯片、操作系统、工业软件、基础软硬件等关键性领域加大投入，“专精特新”企业将继续受政策扶持，成为我国核心技术自主研发和创新的核心力量之一。

• 人工智能将进一步广泛影响各行业：人工智能将进一步结合科学研究、以及场景驱动、用户需求赋能应用各领域，包含能源、医疗保健、自动驾驶、航空航天、农业、工业、和供应链是未来关注重点。
• 数字新基建迈入快车道：我国已建成规模最大的5G网络，下一步的重点是扩大5G应用，强化5G在制造业上的应用，与此同时，6G研发以及卫星通信将会加速。而构建多层次的算力设施体系，推动互通共享的数据基础设施建设将是"数字中国"成功的关键要素。 

• 数据安全市场将迎来机遇：新组建的国家数据局将数字要素统一管理，数据安全上升至国家安全战略高度。对此，数据要素全流程包含数据安全管理制度，数据安全技术研发、数据安全风险检测、安全风险评估等将迎来全方位发展。

• 科技行业人才体系将得到完善：二十大指出强化国家战略科技力量，预期将有更开放有效的人才引进政策，精准引进人才。同时营造良好科研环境，形成具有国际竞争力的人才制度体系。
  

图: 中国产业数字化规模及预测（万亿元, 2020-2025E）

来源：中国数字经济发展报告、中国社会科学院、德勤研究

 

图: 中国数据安全市场规模（亿元, 2021-2025E）

来源：政府公开资料、中商产业研究院、德勤研究  

行业挑战

• 供应链安全需以国产替代研发加强保障。由于国际形势日益严峻，中国乃至全球公司现在不得不应对更高的价格、产品短缺、网络攻击等一系列不可预测的需求。中国需加强国产研发替代（如半导体的供应链等），减少对国外进口的依赖，以应对潜在的政治和经济风险。
• 科技行业尖端人才缺乏。我国在科技产出、投入、人才培养、学科布局等方面取得巨大成就的同时，又面临着重大原创性成果缺乏、顶尖人才和团队匮乏、经费投入总体不足等方面问题, 可能导致国产替代步伐减缓。
• 科技公司存在融资困境。骨干科技创新企业通常拥有更多的无形资产，但固定资产较少，导致难以获得及时贷款。此外，由于技术创新投资高、风险大、周期长，这些企业需要面临更严格的风险监控，易陷入融资困境。
• 数字新基建能耗问题凸显。数字经济带动数据传输、存储、计算、应用环节和互联设备能耗大幅上升，并且随之产生大量的废弃物比如旧设备、电池等，也需要妥善处理。这些因素对于绿色低碳的发展造成了一定挑战。

能源与资源：坚守安全与清洁双主线

两会政府工作报告中对能源与资源行业工作的部署依然以“安全”和“清洁”为主基调，“重点控制化石能源消费”被列为今年发展主要预期目标，同时强调了“加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产”、“推进煤炭清洁高效利用和技术研发，加快建设新型能源体系”以及“发展循环经济”等多项重点任务。

行业机遇

• 清洁能源领域延续高增长趋势：在控制化石能源消费的背景下，清洁能源将继续加速渗透。传统油气企业将通过投资清洁能源及高端化工产品逐步过渡为综合能源服务商。
  

• 新型电力系统赋能新商业模式：电力系统随着数字化的深入，从单向计划调度转向多元互动，为打通能量流、碳流、数据流提供条件，催生共享储能、数字化EaaS 平台等新商业模式。
  

• 循环经济联接能源转型与资源利用：两会报告强调“发展循环经济”，对新能源关键原材料及碳的回收利用支持减少二氧化碳及污染物排放，并有助于缓解资源供应压力，将成为新能源产业可持续发展的关键一环。

行业挑战

• 清洁利用拉高合规成本：传统化石能源企业需寻求清洁利用技术以及数字化技术以实现低碳转型。
• 勘探开发技术及成本要求提升：未来油气增储上产将以深层、海洋、非常规领域为主要方向，考验相关技术储备及开发效益。

图：2021年原油平均供应成本¹

 

来源：Rystad Energy，德勤研究

生命科学与医疗行业：持续深耕健康中国，推动创新升级

在最新一轮的政府工作报告中，提出在十四五和二十大的基础上持续推动健康中国行动，深化医药卫生体制改革进程，解决“看病难、看病贵”的问题。主要聚焦以下六大举措：1）推动医疗资源下沉和均衡覆盖面，优化医疗资源布局；2）支持源头创新，加大对创新的支持，在新型抗体和细胞与基因治疗等前沿领域实现突破；3）积极有效利用外资，优化外商投资环境，建设国际创新中心，打造世界级医药健康创新基地；4）通过与智慧技术和互联网的结合，拓展医疗服务的应用场景，实现更加专精化和个性化的医疗服务；5）推动区域协同发展，强化区域内包含生物技术等高新技术产业发展和全链条布局；6）中西医发展并重，稳定输出对中医药研发创新支持和应用落地。

综上，中国生命科学与医疗行业面临的机遇与挑战主要有：

行业机遇

• 智慧医疗的发展将进一步升级，尤其人工智能在研发、制造和医疗的多元应用。未来预期更多本土数字科技企业和医疗机构及药械企业构建深度合作，同时数字技术在群众健康管理的相关应用也将增多。
• 医疗资源下沉，实现医疗服务广覆盖。随着医疗资源下沉和信息化程度提高，远程医疗应用扩大，解决中西部地区的医疗资源不均衡问题，民营医疗机构的市场空间出现扩张机会。
• 对创新产品的支持力度持续加大，创新药械企业的发展前景乐观，政策红利加持下创新产品的市场准入加速，加大对生命科学与医疗相关创新基础研究和商业转化的支持。本地创新产品生产政策红利，加速外资企业的本土化布局。

行业挑战

• 创新产品的高利润回报期缩短。从医保目录动态更新到带量采购常态化，再到按疾病诊断相关分组/按病种分值付费（DRG/DIP）支付改革的深化，创新产品价格在短时间将经历多次大幅降价，定价策略需要做出相应的多次调整，未来医疗价格改革的持续推动将迫使创新药械企业的定价压力上升。
• 监管趋严对生命科学与医疗企业提出了更高的合规要求。随着对数据的规范和人类基因遗传信息的存储利用相关的法规持续完善，企业的研发合规成本将有增无减，需要投入更多资源来完善其合规体系。

 

消费品及零售：把恢复和扩大消费摆在优先位置

2023年两会政府工作报告强调，着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置。今年两会围绕高质量发展、创新、绿色、安全等多个方面传递了积极的政策信号，消费品零售行业的机遇和挑战体现在以下几个方面：

行业机遇

• 消费提振措施有望推动行业业绩进一步回暖。报告提出多渠道增加城乡居民收入稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。随着近期提振消费的一揽子政策出台，家电、餐饮、旅游等细分领域有望率先回暖。
• 扩大开放或将助推新一轮的电商出海和跨境并购。报告提出，加大现代服务业领域开放力度，继续发挥进出口对经济的支撑作用。疫后稳定宽松的环境下，越来越多的消费品零售企业有望通过跨境电商、融资并购等多渠道进行跨境的业务扩张。
• 新业态新模式快速发展将推动行业规模持续扩大。报告强调，增强科技创新引领作用，大力发展数字经济，加快传统产业和中小企业数字化转型。借助数字技术，企业能够加快业态和模式创新，拓展业务边界，识别和满足消费者的新需求和偏好，推动行业规模持续扩大。
• 消费者对“绿色溢价”的接受度提升，将加速行业整体绿色低碳转型。报告强调，推动发展方式绿色转型。随着绿色低碳理念在消费终端普及，消费者逐渐将绿色低碳作为其消费偏好中关键的考量因素，这将进一步提升企业绿色转型的迫切性。
• 下沉市场消费者日益升级的消费需求将为行业带来新增量。报告指出，推进新型城镇化和乡村振兴。随着县域和农村地区收入水平的持续推升和消费新场景的落地，下沉市场巨大的消费潜力将为行业提供新增量。

图：实物商品网上零售额规模和占比持续提升

来源：国家统计局

 

图： 2023年1-2月多个限额以上消费品和餐饮销售实现回暖

来源：国家统计局

行业挑战：

• 行业竞争加剧：扩大开放将进一步降低关税等国内市场准入门槛，行业竞争将随之加剧；
• 绿色转型成本增加：节能减碳政策影响下，属于高排放的行列的消费品零售行业在其生产和流通环节的减碳投入成本或将增加；
• 供应链重组或将导致企业短期成本承压：国际市场的不确定性促使企业加大智能化、柔性生产和供应链重新布局，用以对抗超预期因素冲击，短期内企业盈利或将承压；
• 企业合规成本提高：数据安全的要求进一步提高，对掌握消费者隐私和消费数据的关键平台企业提出了更高的合规要求，企业相关成本或将进一步增加。

注：

^{1. Rystad Energy，Breakeven Price For New Oil Projects Drops In 2021，20211117
https://oilprice.com/Energy/Crude-Oil/Breakeven-Price-For-New-Oil-Projects-Drops-In-2021.html}