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加强部门联动 提升政策效能
2022年政府及公共服务行业趋势识别（三）
发布日期：2022年7月7日
《2022年政府发展趋势》是德勤的一项全球研究，旨在通过对各国政府发展动向的观察和预测，为政策制定者和相关从业人员提供参考。在新冠疫情常态化管控的背景下，政务服务需要更加科学、便利和灵活。为应对各方面的不确定性，政府需要精准捕捉发展趋势，主动变革，才能更好地发挥治理效用。本系列将围绕三大主题——“实现更大的价值”、“提高应对危机的韧性”、“促进服务的包容性和公平性”，提出全球政府与公共服务行业的9个趋势。
本次发布的文章是“实现更大的价值”主题下的第三篇，阐述了在风险和挑战加剧的环境下建设协作型政府的重要性。许多迫在眉睫的社会问题性质复杂、涉及范围广泛，必须通过合作的方式才能解决。新冠疫情肆虐迫使政府打破垂直“烟囱思维”，而加强跨部门合作。同时，以云计算为代表的科技进步为部门间合作提供了更加便捷的途径。政府如何通过提高各部门的关联性和互通性，打破垂直藩篱，并调动社会其他主体力量，使政策发挥更大效能，正成为各国政府的探索方向。
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2022年政府及公共服务行业趋势识别系列文章
当今社会正面临一系列棘手问题，无论是失业、公共安全、贫困，还是气候变化的应对，都需要各机构合作的力量。1997年，时任英国首相托尼•布莱尔率先提出“协作型政府”这一概念，要求政府内部各主体之间实现有效协作。这一概念随后在全球流行。但事实上，由于自上而下的财政预算管理和不完善的信息共享系统，政府各部门间的有效协作往往难以实现。1
各国政府首脑尝试了多种方法以解决这一问题，如利用数据共享技术打破部门壁垒，进而联动各政府机构。联动型协作策略不仅提高了政府的公共服务水平，而且帮助其通过协作模式解决了许多难题。
新冠疫情的爆发凸显了协作的重要性，并迫使政府打破“烟囱思维”，加强跨部门合作。
为了快速及时地应对疫情，各国政府、各级政府以及政府各部门之间必须进行正式或非正式的跨界政策协作。政策生态机制拓展与机构间信息协作一旦能够实现，不仅能帮助政府快速识别并追踪确诊病例，而且有助于疫苗及抗病毒药物的研发。
为应对新冠疫情所诞生的协作响应机制构建了一个政府间协作的模式范例。
趋势背后的驱动因素
在诸多因素的推动下，各国政府正努力加强跨界创新：
- 云技术使政府机构与各行业之间的数据共享与数据交互更加便利。
- 与日俱增的公众期待迫使政府各机构提高服务效益、增加服务协作、整合服务内容。疫情初期，社交媒体发挥了巨大的作用，使得政府机构能够了解到公民的愿望和想法。
- 政府机构进行跨界政策协作，共同制定疫情防控政策和经济复苏计划——事实证明，协作型政府有着更高的行政效率。
部门间合作模式
各国政府致力于加强各级部门在职能及项目上的合作。在过去几年中，世界各国已纷纷采取这种做法。
模式一：组织管理跨机构协作
美国有30个州建立了“儿童一揽子保障”计划，这一计划要求多个政府机构合作，共同促进儿童及其家庭的发展——一般而言，此方面的社会福利涉及多个政府部门，行政流程较为散乱。低收入人群办理相关事务的行政手续更为繁琐。2
马里兰州的“儿童一揽子保障”计划联合了医疗部门、社会保障部、青少年服务部、教育和管理部门、预算部门，并与州长儿童事务办公室合作，成功提高了儿童疫苗接种比率，降低了婴儿死亡率与儿童受虐率。3这项计划还会定期发放儿童健康评分卡，以方便进一步追踪计划参与者的情况。4与马里兰州类似，弗吉尼亚州的“儿童一揽子保障”计划也汇聚了州政府机构、当地机构，以及社区利益相关方的力量，有效改善了重点社区儿童的学校出勤率、停学率、营养状况和学历认证情况。5
美国联邦政府也实施了类似的政策。2011年在议会的支持下，预算管理办公室积极开展跨部门协作，目的是“改善联邦政府整体表现，提高联邦政府的管理水平”。6
“跨机构优先计划”（Cross-Agency Priority）要求联邦机构在2025年前增加30%的可再生能源发电量。7截止至2015财年，联邦设施的直接温室气体排放量与2008财年相比下降了17.6%。8 “跨机构优先计划”的另一个成果是使安保审查工作的积压量从2018年4月的72.5万次下降到2020年的20万次。9该计划推动相关部门对安保审批流程进行现代化更新，推出政府机构、项目开发、公众反馈等在线平台，以直观地展示政府环境审查报告与大型（复杂型）基础设施项目的进展情况。10
2015年，英国政府建立“优化保健基金”，由国家医疗服务部和其它两个医疗社会保障部门以及当地政府协会共同主理，主要提供医疗社会保障服务。“共享成果基金”也是跨机构协作的基金，共计收入4亿英镑，主要用于解决惯犯、暴力、造谣、缉毒和难民转移等问题。11
早在上世纪70年代，新加坡就已正式开启跨机构协作。2004年，新加坡政府建立“家园危机公关小组”，动员所有政府部门对危机管理体系进行了升级。12为了抗击疫情，新加坡政府还建立了“联合工作组”，在“家园危机公关小组”，的协助下处理疫情相关问题。在“联合工作组”的带动下，移民和边境局迅速响应，快速联合民防人员共同行动。13这一计划得到了新加坡所有政府部门领导人的支持。为了提高公信力，政府宣传机构负责每日发布疫情简讯并如实报道疫情扩散情况。
政府间及跨行业倡议
模式二：以公众需求为导向开展服务整合
政府服务整合之后，公民可以根据自己的需求，获得整合的公共服务。政府服务整合将会打破政府部门的“烟囱思维”，有助于政府部门加强信息共享、减少任务重复，并进而为个人、家庭和社区提供更加优质的公共服务。例如，失业保险部门可以与劳动力发展部门合作，共同为失业者提供必要的职业培训。同样地，失业保险机构也可以与其它社会保障机构共享信息，共同决定申请人是否符合资助项目、食品发放项目或者公共住房项目的申请条件。
2017年，英国地区医疗水平参差不齐，医疗资源不平衡的问题日益凸显。为了解决上述问题，英国国家医疗服务（NHS）新建了整合型医疗卫生服务体系。新体系基于新型合作模式，汇聚医疗管理机构、医疗服务提供商、政府机构和当地合作方的力量，旨在为国民打造全方位的医疗服务。14所有医疗行业的利益攸关方联合起来，遵守共同的行动原则：共同生产——参与合作的所有机构都是平等的，没有任何一方“独立拥有”项目成果；个性化医疗——让申请者参与到自己的医疗服务定制过程中；激励性合同——对努力改善医疗服务成果的医疗行业主体进行奖励。15
美国正计划采取类似措施。马里兰州以人力资源部为主导，通过云技术，整合政府的医疗资源与人力资源服务。16这个名为“全社会整合化服务网络”的项目使政府全面了解公民需求，并获得数据管理权限，从而设计出更高效的服务计划。同时，“全社会整合化服务网络”也致力于减少运营成本以避免浪费。17
菲律宾正致力于整合心理健康服务。18菲律宾的卫生部与教育部合作，在学校的生活技能课程中增加情绪耐力的训练。另外，卫生部与劳动就业部合作，在工作场所增设心理干预设施。19
模式三：解决“抗解问题”
“抗解问题”是指一个困难或不可能解决的问题，因为这个问题不完整、矛盾、不断变化且往往难以识别或定义。许多迫在眉睫的社会问题性质复杂、涉及范围广泛，必须通过合作的方式才能解决。这些问题非常棘手，没有固定的解决方法，所以称之为“抗解问题”。这个词是由设计理论家Horst Rittel和Melvin Webber于1973年首次提出的。只有通过全面性思考和跨机构协作，才能解决“抗解问题”。20
由于流浪乞讨人员特别容易感染新冠，英国地方政府、医疗机构和非盈利机构启动了“全民参与”计划，旨在疫情期间为所有英国居民提供自我隔离的场所。该计划已经帮助了37000名弱势群体人员，为其提供了酒店、家庭旅馆和其它临时住所。21
2015年，埃塞俄比亚宣布在2030年前要完全消除儿童营养不良的现象。埃塞俄比亚政府主要通过跨行业倡议来增加营养设施建设方面的投资，同时帮助社区寻找新型解决方案。这项倡议主要涵盖以下三个方面：
- 社区试验室作为一个跨行业组织，负责联合医疗工作者、学校校长等利益攸关方，共同探讨新型解决方案并对方案进行试点。22
- 在联邦和地方政府内部设置专门的项目实施单位以提供相应的技术指导，通过加强机构间协作来追踪计划成果，并进一步优化资源配置。
- 埃塞俄比亚政府利用“统一营养信息系统”追踪儿童营养数据，使项目进程可视化；同时在该系统中公开资金分配情况，并部署各利益攸关方的工作。23
虽然埃塞俄比亚正在经历政治与社会动荡，但是该项目已在极大程度上降低了儿童营养不良问题的发生率。24
结语
自布莱尔首相提出“协作型政府”概念起已过去二十多年，“协作型政府”又重新回到了公众视野。目前最关键的问题是，如何让疫情下产生的“协作能力”长期维持下去？如何避免“烟囱思维”阻碍组织创新与高效管理？
协作型政府行动能否成功取决于以下因素：
- 确定合适的公共预算额度——各机构及机构间支出必须根据共同的优先事项和共同成果而定。在制定预算时，各机构应尽可能将共同议程纳入考虑范围；
- 成立机构间委员会——共同界定项目范围与成果指标；
- 建立结果导向的服务机构——专门负责机构间计划的实施；
- 创建公众可参与的平台——邀请市民和非政府机构共同探讨、共同制定复杂问题的对策；
- 投资数字基础设施建设——例如，用于数据共享和数据整合服务的云计算技术。
我的观点
Pia Andrews,
系统转型专家
曾在澳大利亚、新西兰和加拿大担任政府官员
全面化服务整合打破竖井式僵局
政府垂直分工天然会导致工作、政策和系统之间相互割裂。在垂直的行政权力结构和预算制定方式下，公共事务的负责人被迫缩小工作范围，而其下属团队也只会关注自身的优先事项，以寻求风险最小化。
久而久之，政府各部门的职责和政策组合之间裂隙的不断扩大。当政府部门遇到复杂的“抗解问题”时，这一弊端更为突出。各个团队职能分离、责任垂直，从而导致了全面性项目和政策传达中的系统性阻碍。
除此之外，政府常常面临着必须向公众“报喜”的压力，并因此很难立足长期利益并扮演负责的管理员角色。最终，政府只愿意去做一些快速见效的工作。在这种情况下，政府要想提高公共服务质量，只能在机构内部进行迭代式的改革。这对那些与政府打交道的公民而言没有任何意义，因为在他们看来，点对点的互动体验并没有发生任何改变。在许多国家，政府内部没有专人负责整合公共服务，这导致各机构服务碎片化且不统一。政府公信力也因此只能取决于最差的公共服务。
政府内部的复杂性不是公众和社区应该面对的问题，他们只是需要优质的公共服务。建设协作型政府是我们的责任，我们应该建立横向的合作模式和权力结构，改善运作方法，为公众提供整合化的服务。
为了实现全面化的服务，我们应做到以下几点：
设专人负责提高公民服务体验：只有设专人负责，才能确保优先发展协作型模式。单一主体责任制能够确保公共服务改革向目标推进，而政策组合部门则负责具体计划和后端业务系统的管理。除了委派专人之外，还需加强渠道交付、管理能力及职务机构等前端设计。
打造协作型服务：在相关服务渠道得到加强以后，我们还需针对几个关键的民生问题更新服务，例如育儿、搬迁、创业或丧葬事宜。这些“生命历程服务”涉及多个政府机构、司法体系和行业板块，可以作为协作型管理的示范框架，从而提高公共服务有效性和主动性。
参与式治理：我们需要让公众参与到公共部门的日常工作中，让他们直观地了解政策和服务是如何设计与实施的。如果我们所服务的公民和社区能融入到这一过程中，我们就能推动政府向着“以公众为中心”的方向发展，从而有效回应不断变化的公众需求与价值观。
从整体的角度来衡量影响力：从整个政府系统的角度去衡量服务的质量，了解公众的真实服务体验。全面的评估有助于提高政府工作人员的积极性。为了深化这一效果，我们还应该把衡量标准从公众感受和服务效果拓展至政策方面和生活质量。
全面评估风险和影响：公共板块的风险管理存在矛盾之处。当负责人和单一部门风险最小化时，政府与社会的系统性风险却在增加。 我们必须采取全面且长期的的风险评估，以了解政策对公民及社区的真实影响。
注：
1. See Vernon Bogdanor, Joined-up government, British Academy, 2005.
2. The Local Children’s Cabinet Network, Children’s cabinet toolkit, July 2019.
3. Maryland Governor’s Office for Children, “Overview,” accessed February 2022.
4. Maryland Governor’s Office for Children, “Child well-being scorecards,” accessed February 2022.
5. For example, more than 122,100 additional Virginia students enrolled in school meals in the 2019–20 school year compared to 2016–17. See Children’s Cabinet, “Virginia Governor’s Children’s Cabinet,” October 2, 2019.
6. US Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, “GPRA Modernization Act of 2010,” Report 111-372, December 16, 2010; John Kamensky, Cross-agency collaboration: A case study of cross-agency priority goals, IBM Center for the Business of Government, October 4, 2017.
7. Kamensky, Cross-agency collaboration, p. 91.
8. IBM Center for the Business of Government, Climate change (federal actions): Federal government energy consumption and energy efficiency, 4th Quarter 2016.
9. Defense Counterintelligence and Security Agency, “Trusted Workforce 2.0 and Continuous Vetting,” accessed December 20, 2021; John Curran, “GAO official previews findings on progress, shortcoming of Fed security clearance Ops,” MeriTalk, May 27, 2021.
10. US Government, “Permitting Dashboard: Federal infrastructure,” accessed February 9, 2022.
11. United Kingdom National Health Service, “About the Better Care Fund,” accessed February 2022; United Kingdom HM Treasury, Shared Outcomes Fund round 2: Pilot project summaries, 2001, p. 2.
12. James Low, “Singapore’s whole-of-government approach in crisis management,” Civil Service College Singapore, December 31, 2016.
13. James Low, “COVID-19 crisis management: An early look,” Civil Service College Singapore, June 3, 2020.
14. Anna Charles, “Integrated care systems explained: Making sense of systems, places and neighbourhoods,” The King’s Fund, May 11, 2021; Christine Armistead and Gurminder Khaira, “Delivering the efficiency challenge: The case for system wide efficiency programmes,” Deloitte UK Thoughts from the Centre Blog, June 9, 2019.
15. Many integrated care systems are moving toward the use of Aligned Incentive Contracts (AICs) to manage demand for services while reducing the risk that providers will lose income through their efforts. Within the United Kingdom’s National Health Service, an AIC is an agreement between an organization that commissions health services and a health care provider. Rather than paying the provider for each activity it carries out, an AIC pays the provider for working to achieve certain health goals. It can, for example, reward efforts to prevent illness rather than focusing only on treating it. See Karen Taylor et al., The transition to integrated care: Population health management in England, Deloitte, March 2019.
16. Shonté Eldridge, “Business resiliency framework: 5 ways to simplify how governments digitally transform,” AWS Public Sector Blog, June 23, 2021.
17. AWS, “State of Maryland transforms social services using AWS,” accessed February 9, 2022.
18. Philippines Department of Health, “Mental health program,” accessed December 20, 2021.
19. Edge Davao, “Whole-of-government approach needed in mental health: WHO,” April 11, 2017; Mela Lesmoras and Kenneth Paciente, “DepEd adds mental health to school curriculum,” PTV News, September 2, 2020.
20. Stony Brook University, “What’s a wicked problem?,” accessed February 2022; Australian Public Service Commission, “Tackling wicked problems: A public policy perspective,” June 12, 2018.
21. Chris Cromar, “Councils part of joined-up approach to end rough sleeping,” Public Sector Executive, June 24, 2021; Local Government Association, “Ending rough sleeping, House of Commons, 8 September 2021,” September 2, 2021.
22. Fatime Traore, Analysing food systems governance in Ethiopia: The case of the Seqota Declaration, Environmental Policy Group, June 25, 2021.
23. Meron Girma et al., Nutrition data mapping for Ethiopia: Assessment of the availability and accessibility of nutrition- related data, Ethiopian Public Health Institute, February 2021.
24. UNICEF, “Ethiopia: Nutrition,” accessed February 2022.