长期“造血”与“重组”破局

导言：

宏观变局之下，“城投”政府融资职能剥离、政府托底抽离已成不可逆之势，“钱荒”甚至是“生存”的困境接踵而至，转型破局过程中面临诸多问题与挑战。

德勤在“变局中的城投，再造辉煌路在何方”系列文章（一）中，探究了当前“城投”变局及其成因，总结了“城投”转型发展面临的三大共性挑战，即“融资”、“造血”、“重组”，并聚焦“保生存”的短期“融资挑战”，阐述了组合拳式的解决方案与真实案例成果。

在此次专题系列文章（二）中，德勤将继续探究“城投”“造血”与“重组”挑战解决方案，分享贯穿问题源头的转型实践。

后续我们还将陆续推出本专题系列下关于项目策划、资产证券化实操等文章，请持续关注。

组合拳式的处置、盘活、注入固然可缓解“城投”的短期“生存之急”，然而解决不了“城投”的长期“缺血之穷”。如不解决问题之根本，则“生存之急”必将周而复始，不断扩大，最终救无可救。

首先必须直面长期 “造血挑战”背后的战略定位与业务模式的根本性问题。当今“城投”的困局归根结底由其原来的定位而起，那么理顺定位就是“城投”维系“短期生存”之后，谋求长期“造血破局”旅程的首发站。

“城投”过往的定位单一，多聚焦“地方政府指令性融资”的功能性定位，因而形成了土地储备与一级整理、债权融资执行、建设项目代管等堆砌的业务模式。这样的业务模式，在经营性低与市场化程度低的“造血弱”表象下，更严重的症结在于其“资源拉动型”特性，靠的是地方政府背书的有限资源，如：政府信用、土地、财政资金等。这些资源往往总量有限、不可再生、不可复制，一旦受限或消耗殆尽，“城投”生存与发展也就面临停滞。“城投”未来唯有突破这样的老定位，进而谋求业务模式由“资源拉动型”向“能力驱动型”转变，方能解决长期“造血挑战”。

由于“城投”的“功能强、产业弱”的独特基因，单一方面都不具备很强的能力驱动基础，因而，其定位上的突破就必须在功能与产业间分别创新、多管齐下，方能致胜。以德勤的“城投三位一体”的定位-业务模式框架为例：

图1：德勤“城投”定位-业务模式框架

资料来源：德勤分析

第一是“能力导向的功能定位”：以“国有资本市场化运作专业平台”的“两类公司”为例，其“管资本”的上位功能设计是国资改革重要方向之一，更为“城投”发展新的“管资本的能力驱动型”业务模式提供了绝佳的机会，与此同时，“城投”通常拥有大体量国有资产/国有资本基础与投融资属性等有利基础，因而具备在“两类公司-管资本”的功能定位上争得一席之地的优势。“管资本定位”还为“城投”提供了两种选择：

• “国有资本投资公司”的定位，将赋予“城投”服务国家与地方战略、优化国有资本布局、推动产业集聚和转型升级、提升产业竞争力的上位功能；业务可相对多元，可在主业范围之外培育发展相关新业务领域；以战略性核心业务控股为主，进行投资融资、产业培育和资本运作。这一功能定位可为“城投”突破限制，开辟多元化、产业化投资的发展机会。
• “国有资本运营公司”的定位，将赋予“城投”提升国有资本运营效率、提高国有资本回报，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展的上位功能，没有主业限制，投资方向、行业领域等更灵活，以财务性持股为主，进行股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退。这一功能定位，最终可指引实现国有资本市场化财务投资的“淡马锡”模式。

第二是“明确的产业定位”：虽然“城投”过往缺失“产业定位”，但经过长年为地方政府代管代建与运营项目，通常在城市、园区、公用事业等领域积累到了部分资源与业务能力，一些“城投”甚至在一个或几个领域形成了初具优势的业务，为未来形成产业定位与“产业能力驱动型”业务模式提供了选择基础，这些领域通常包括：

• 基建与开发（如：城市区域、产业区域/园区等）
• 公用事业（如：水务、环境、卫生、路桥、交通、能源、其他公用设施等）
• 特殊产业类型与资源（如：金融牌照、资源类、创新类特许经营牌照等）

第三是“优化的地方使命定位”：虽然“城投”需要打造指向“能力驱动”的功能定位与产业定位，但仍需要兼顾其服务地方建设与发展的使命，同时避免过往“被动承接者”的定位，积极谋求以市场化标准与手段，优化地方功能性任务的承接模式。

图2：德勤“城投”定位-业务模式示例

资料来源：德勤分析

以某超大型城投平台为例，过往“当地政府融资平台”以及“政府指令性建设项目的承接与代管者”的定位，不仅带来了数千亿的巨额债务负担，也限制了市场化造血能力的发展，令其到了生存发展举步维艰的地步。为突破困局，该城投首先应从理顺定位入手。

图3：某城投集团业务市场化业务闭环规划示例

资料来源：德勤分析

一方面“突破”，即通过“两类公司之国有资本投资公司”的“管资本能力驱动的功能定位”突破原“地方融资与建设承接者”的定位限制，从而为城投打开新的“管资本”与多元产业投资发展新局面。另一方面“确立”，即确立“城市综合运营商”的“城市运营能力驱动的产业定位”，锁定基础产业发展方向。并在此基础上充分打通“功能定位”与“产业定位”，将城市产业投资布局、城市资源经营、资本运作有机融合，形成六大板块（即：规划设计、交通、水务环境、区域开发、资产经营、金融投资）的业务闭环。同时，确保用“市场化手段合理承接地方重点项目”的地方使命定位。

图4：某城投集团市场化业务与指令性业务良性闭环模式示例

资料来源：德勤分析

以另一综合型大型省级城投平台为例，虽然发展阶段与具体情况有所不同，但也面临过往“政府融资与指令承接载体”的定位困境。 该城投以“两类公司之国有资本投资、运营综合型平台”的功能定位及“城市与产业区域综合开发商”的产业定位发力，形成了“一核两翼”：以“城市与产业区域综合开发”作为市场化产业“一核”（包含：设计、建材、建设、开发、运维、智慧化等全产业链市场化业务），“金融金控”、“产业投资”作为实现国有资本投资运营、资本运作的“两翼”。

图5：某综合型大型省级城投平台顶层“一核两翼”业务模式示例

资料来源：德勤分析

解决“造血挑战”绝非一日之功，而需要长期不懈的创新与实践。决定成败的关键不仅在于积极谋求定位与业务模式破局本身，还在于如何解决面对“运营管理支撑问题”的“重组挑战”。

管控运营体系是实现定位与战略发展的基石。“城投”过往存在显著的体制机制、行政管理等对管控运营的制约问题，而体制机制制约并不是一朝一夕能突破解决的。因而，“城投”从当下开始，必须顺应转型发展中由定位与业务模式变革产生的“关键要求”，如：

• 国有资本管资本功能的要求：集团总部需要新增、建设一系列核心业务能力和管理能力，包括：战略规划、投资（如：融、投、管、退）、业务与资产组合管理、总体风险防控等。
• 现代化企业的管理要求：集团运营管理需要向“职能-业务的矩阵化、标准化、流程化、系统化、数字化”转变，企业的运转不再单纯依赖个别人的能力，而是由合理的管理体系来保证决策的效率和质量。
• 国资国企与地方使命实情的要求：集团需要根据国资国企监管要求、地方建设与发展提出的重大重要任务等要求，建立分类、分阶段管理机制与特殊通道设计等。

遵循“市场化、专业化”的管控运营优化重组原则，并在条件具备的情况下形成“集团化”的形态，创新设计现代化管理体系。

根据以上要求与设计原则，“城投”必须全面优化、逐一聚焦现代化管控运营体系的四大要素，使之彼此环环相扣、互为支撑。这四大要素包括：

1. 总体管控治理模式与治理体系
2. 组织、职能与授权
3. 管理制度与流程
4. 人才与绩效激励

在总体管控治理模式与治理体系方面，“城投”过往常存在集团总部对下属企业缺乏管控治理模式主线，对业务运营层面时常介入较深，以及治理架构不完整不清晰、决策责权与流程重叠低效等问题。

“城投”首先必须充分借鉴国有资本投资/运营公司与市场化产业投资集团的管控治理模式选择等成功实践，进而以价值创造为导向，明确集团总部层级与二级公司层级的核心定位，再而搭建符合国有资本投资/运营公司、国资监管与现代化企业要求的基础治理架构，配以多方位专业委员会为决策提供有力帮助，并建立有效的集团总部“出资人、党委会、董事会、经理层”的权责治理机制，捋顺决策流程。

图6：“城投”集团管控治理模式选择

资料来源：德勤分析

以某华北省级大型城投集团为例，在其国有资本投资公司以及区域综合运营商的定位下，选择了以“战略管控”为主线的整体管控治理模式，明确了集团总部作为“战略和投融资决策中心、资产管理与资本运营中心、系统风险防控中心”的价值定位，以及二级公司“专业领域内的业务运营管理与投资中心”的定位。并且设置了结构合规、功能完整、“1+3”（出资人、党委会、董事会、经理层）在战略、投融资、资金管理、资产管理、风险管理等重要事项中决策责权明晰高效的治理体系。

图7：某“城投”治理架构示例

资料来源：德勤分析

在组织、职能与授权方面，“城投”在新的功能定位与产业定位，以及总体管控治理模式主线下，特别是集团总部，通常在关键职能，尤其是战略规划、投资、资产管理、风险防控上存在缺失、薄弱、或冗余重叠，以及关键事项权责与授权体系缺失、模糊等问题。

“城投”必须尽快从两类公司、专业运营、产业投资等新的战略定位出发，结合“战略管控为主”的总体管控治理主线，明确集团总部关键职能，并以此为核心线索，匹配高效精简的集团总部职能组织设置，包括专业化职能、管理性职能、支撑性职能等。同时兼顾国资国企与地方使命的实际要求，保留/设置如党群、重大功能性事项协调与管理等专项职能与部门。实施上从原有职能出发，增加增强转型下缺失的职能，清理重复的职能，并明确下放到下属企业的职能。

图8：大型“城投”总部职能优化实施原则

资料来源：德勤分析

图9：某大型综合性城投顶层职能设置示例

资料来源：德勤分析

在此基础上，遵循“按需设岗”原则，岗位与编制匹配职能部门职能职责需求，并根据“完整、精干、高效”准则，优化职能部门岗位与人员编制。

并从关键职能职责出发，对集团总部与二级公司的权责划分进行设计，以管控市场化二级子公司（市场化控股公司、上市公司）作为授权设计原则的主线，对专业业务领域的运营与执行方面进行充分授权，兼顾市场化二级公司管控中的功能性、指令性特殊通道设计，并在二级子公司业务能力尚不成熟的阶段，采取适度授权的过渡阶段方案。某大型综合性城投对市场化控股公司顶层授权举例：

图10：“城投”集团顶层授权体系示例

*备注：授权额度内、符合主业方向、符合战略、投融资、资产管理规划等。
资料来源：德勤分析

在管理制度与流程方面，“城投”的管理流程基于总体管控模式的选择、职能与组织、权责与授权体系的设计而变化。

“城投”的管理流程必须注重对关键决策与管理事项、及相关组织、职责的精准识别，注重关键职能专业化分工，明确职责划分边界，注重决策流和信息流的顺畅高效，并固化于管理制度中。设计精良的流程必须具备事项清晰、动线精简顺畅、步骤清晰、职责完整明确等特征。某大型城投集团总部投资项目立项与审批流程举例：

图11-12：“城投”投资管理流程-项目的立项和审批流程图与职责综述

资料来源：德勤分析

最后在人才与绩效激励方面，受原先定位与业务内容，以及体制机制所限，“城投”通常极为缺乏专业化人才，尤其在战略、投资、自查管理、资本运作、风险管理、市场化业务运营管理等领域，以及与之匹配的绩效激励体系。

“城投”必须积极探索专业化人才队伍建设，以“内部培养、竞聘、流转”与“外部职业经理人与专业人才招募”相结合的模式，逐步转型发展带来的人才要求。

图13：某华东城投平台人才流转重构方案举例

资料来源：德勤分析

与此同时，亟需配套兼顾市场化吸引力、国资国企与地方使命要求与制约的绩效体系，如：使用“正向考核”（通常为业务经营绩效）与“负向考核”（通常为功能性、指令性任务实现情况）相结合的绩效体系。并建立以绩效为准绳的激励机制，如：“基本薪酬+绩效年薪与奖金+特殊奖励与调整”的薪酬基本结构，并配以适当权重系统。

至此我们分享了“城投”三大共性问题及其骨干性解决方向。我们将在“变局中的城投——再造辉煌，路在何方”系列文章的后续篇章中，继续与各位分享诸如：产业规划、重点项目策划、资产证券化实操、税务筹划、资金管理、管理系统落地等内容，敬请期待！