APPs

Ideas

Alianzas Público-Privadas en Centroamérica

Alcance de las oportunidades y aprendizajes

Centroamérica debe retomar decisiones para la modernización de la infraestructura económica (transportes, energía, telecomunicaciones) y de la infraestructura social (agua, saneamiento, escuelas, hospitales). Para ello, es necesaria la acción conjunta entre el Estado y la empresa privada, no solo por la necesidad de recursos, sino, también, en procura de la eficiencia de la inversión pública.

El siguiente informe resume estado de situación, conceptos y propuestas de trabajo para el desarrollo de alianzas público privadas (APP) en Centroamérica.

Eduardo de la Peña
Socio de Infraestructura
Deloitte México

¿Por qué priorizar el desarrollo de infraestructura en Centroamérica?

Corea del Sur

Después de 1960 Corea del Sur apostó por una fuerte inversión en infraestructura para lograr su recuperación y desarrollo económico.

Claves del proceso de transformación

  • Planificación estratégica encabezada por un liderazgo institucional.
  • Industrialización liderada por los llamados chaebols (acero, química, electrónica e industria automotriz).
  • Innovación como mecanismo de competitividad exterior.
  • Implementación de estímulos fiscales para la adopción de nuevas tecnologías por parte de las empresas coreanas.
  • Definición de políticas enfocadas en el impulso de la educación y la formación de la sociedad.
  • Establecimiento de siete zonas francas: Massan, Gunsan, Daebul, Donghae, Yulchon, Ulsan y Gimje.

España - País Vasco

El País Vasco se transformó a partir de la década de los 90 por medio de una estrategia integral con un fuerte componente de inversión en infraestructura.

Claves del proceso de transformación

  • Diseño de una estrategia de desarrollo integral, apoyada a nivel institucional y social.
  • Designación de la Asociación Bilbao-Metrópoli 30 como agencia encargada del proceso de revitalización.
  • Inversión en infraestructuras de conocimiento I+D+i.
  • Fuerte apuesta por la especialización y clusterización.
  • Desarrollo de infraestructuras de transporte para potenciar el modelo territorial.
  • Definición de una cartera de proyectos con algunos desarrollos estratégicos como el Museo Guggenheim, la Red de Parques Tecnológicos del País Vasco, y la Puerto Exterior.

La infraestructura es uno de los principales impulsores de la competitividad y el desarrollo económico de las naciones. Panamá, Costa Rica y Perú aumentaron su inversión en infraestructura de 2010 a 2015, lo que les permitió aumentar su competitividad 11, 4 y 13 lugares respectivamente.

La inversión en infraestructura también puede tener un impacto en el crecimiento del PIB, como se observa en Costa Rica, El Salvador y Panamá.

Inversión en infraestructura y crecimiento del PIB en países de Centroamérica

Tasa de crecimiento en %, 2010-2015

Fuente: Análisis Deloitte con base en INFRALATAM y Banco Mundial

Sin embargo, Centroamérica destina en promedio 3% de su PIB a inversión en infraestructura, por debajo del 6,2% recomendado por la Comisión Económica para América Latina (Cepal).

Notas: 1) Incluye Transporte, Agua, Energía y Telecomunicaciones, 2) Nicaragua tiene un nivel de inversión promedio en infraestructura de ~$640 MM USD y el menor PIB de la región (~$10 billones USD promedio 2010-2015)

Fuente: Análisis Deloitte con base en: INFRALATAM; CEPAL.

La competitividad de la infraestructura de la región ha disminuido, principalmente en transporte.

Ranking de calidad de infraestructura global y por sector

Centroamérica 2010, 2018

Notas: 1) Ranking en Telecomunicaciones se conforma de la diferencia entre el cambio de posiciones en servicios fijos y móviles

Fuente: Foro Económico Mundial; INFRALATAM; Global Infrastructure Outlook.

Existen tendencias que identifican un déficit de inversión en infraestructura a nivel mundial lo cual pondrá presión sobre la región. Actualmente la necesidad mundial de inversión en infraestructura es de $3.33 trillones de dólares anuales para poder cerrar este déficit.

Fuente: Megatrends Reshaping the Infrastrcuture Sector; Gatti, Stefano; SDA Bocconi School of Management; OECD; ONU; WEF.

Bajo este contexto, Centroamérica debe aumentar en promedio 3,2 puntos porcentuales su inversión en infraestructura para mantener su crecimiento económico.

La relevancia de la infraestructura en la competitividad

Brecha de inversión en infraestructura (% del PIB y Mill USD, 2015)

Fuente: Análisis Deloitte con base en INFRALATAM; CEPAL; Bando Mundial.

Mejores prácticas para el desarrollo de infraestructura

El desarrollo de infraestructura sigue un ciclo de 5 etapas y se apoya en 3 elementos transversales.

La planeación es la base para desarrollar infraestructura ya que define proyectos de inversión a partir de un diagnóstico y necesidades para alcanzar una visión.

Principales Acciones: Planeación

  • La planeación debe comenzar por un diagnóstico del estado actual de la infraestructura.
  • El diagnóstico es la base para definir una visión a largo plazo consensuada de dónde queremos que se encuentre nuestra infraestructura.
  • Se debe elaborar una cartera de proyectos de inversión priorizada que permita alcanzar la visión de largo plazo.
  • Los proyectos deben incluir indicadores y mecanismos de seguimiento que permitan evaluar el avance de los proyectos y del alcance de la visión.
  • Esta información se debe plasmar en un documento rector que rija las actuaciones del gobierno y coordine a los diferentes agentes involucrados.

Mejores prácticas

  • Elaborar un documento rector de largo plazo.
  • Definir una cartera de proyectos de inversión.
  • Involucrar a agentes relevantes de gobierno, sector privado, organizaciones y sociedad.
  • Alinear los periodos de evaluación y actualización con los tiempos políticos

Casos de Éxito

España

Ministerio de Fomento

  • El MF elabora el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte como el instrumento que enmarca sus actuaciones en el mediano plazo
  • El PEIT aborda la planificación del conjunto de las actuaciones en materia de infraestructura y transporte
  • Se elabora en concertación y cooperación con otras administraciones territoriales

La planeación es la base para desarrollar infraestructura ya que define proyectos de inversión a partir de un diagnóstico y necesidades para alcanzar una visión. El siguiente caso de estudio corresponde a México.

México

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

  • La SCT elaboró en 2011 el Programa Nacional Estratégico de Infraestructura Carretera al año 2030 (ProNEIC 2030)
  • Es el documento rector en materia carretera a nivel nacional hasta 2030 con un mecanismo periódico de revisión, evaluación y actualización
Diagnóstico de la red carretera
• Identificación de principales puntos económicos y de conectividad
• Definición de red primaria de México y objeto del estudio
• Caracterización de la red definida
Estrategia a largo plazo
• Definición de estado deseado de la red a 2030
• Definición de visión, objetivos y líneas estratégicas
Cartera de proyectos por sexenio
• Definición de cartera de proyectos de inversión priorizados
• Definición de proyectos a realizarse cada sexenio

La planeación es la base para desarrollar infraestructura ya que define proyectos de inversión a partir de un diagnóstico y necesidades para alcanzar una visión. Así se evidencia en esta proyección de infraestructura en Japón.

Japón

Planeación de infraestructura

La preparación debe asegurar que existen los estudios técnicos y financieros con el detalle necesario para desarrollar proyectos y asignarles presupuesto.

Principales Acciones: Preparación

  • Se deben realizar estudios técnicos de demanda, ambientales y sociales rigurosos para asegurar que respondan a una demanda real y que se incluyen potenciales costos adicionales
  • El apoyo del gobierno en la obtención de los derechos de vía, potenciales expropiaciones y otros aspectos de esta naturaleza facilitará la ejecución de los proyectos
  • En caso de ser necesario, se deben realizar las modificaciones aplicables a los proyectos desde su preparación para evitar estas modificaciones cuando ya se están ejecutando, como cambios de trazos u otros
  • El nivel de detalle de los estudios realizados debe ser el suficiente para poder asignar un presupuesto y reducir variaciones (si es posible, anteproyecto, en la medida de lo posible, reducir los estudios a nivel perfil)

Mejores prácticas

  • Preparar estudios con estudios rigurosos de demanda
  • Considerar aspectos relevantes que puedan incrementar el costo como ambientales o sociales
  • Agilizar los procesos adicionales como obtención de derechos de vía, potenciales expropiaciones, entre otros
  • Desarrollar los estudios correspondientes con la profundidad necesaria para disminuir cambios que impacten en el proyecto: sobre costos, cambios de trazado, otros

Caso de Éxito

Colombia

Agencia Nacional de Infraestructura

  • La ANI tiene entre sus responsabilidades la elaboración de estudios, viabilidades, estructuraciones técnicas legales y financieras de proyectos de infraestructura para proyectos APP
  • Colombia ha adjudicado 180 proyectos de infraestructura APP por un valor de ~$62,600 MDD entre 1990 y 2016.

El proceso de licitación y contratación debe atraer suficientes empresas para promover la competencia y asegurar un proceso competitivo y transparente.

Principales Acciones: Licitación / Contratación

  • Se debe comenzar por establecer las actividades que se desarrollarán en el concurso (visitas, aclaraciones, etc), así como los plazos y fechas específicas que se deben cumplir
  • Se debe definir cuál será el criterio que se utilizará para adjudicar el concurso (pago inicial, contraprestación, nivel de servicio, etc), así como el valor mínimo o máximo esperado
  • También se deben definir los requisitos técnicos, legales y administrativos que deben cumplir las empresas que quieran participar; experiencia, perfiles, niveles de endeudamiento, existencia legal, entre otros
  • La documentación del concurso debe incluir la convocatoria, bases, anexos técnicos, formatos administrativos, entre otros
  • El concurso se debe implementar según el diseño definido hasta alcanzar el fallo y formalización

Mejores prácticas

  • Contrastar con el sector privado el diseño del concurso para facilitar y ajustar los plazos y posibles actividades adicionales (número de visitas, etc.)
  • Realizar una precalificación de documentación para evitar descalificaciones por documentación legal o administrativa
  • Toda la información es pública en un sitio de SENER
  • Definir mecanismos para atraer múltiples empresas para promover la competencia

Caso de Éxito

México

Secretaría de Energía

  • La SENER está licitando contratos de exploración y producción de hidrocarburos en México
  • Recibió 3.2 propuestas promedio por cada área adjudicada
  • Ha recibido propuestas de 75 empresas de 20 países

Las Propuestas No Solicitadas (PNS) se han impulsado en México como un mecanismo alterno de contratación para promover proyectos propuestos por el sector privado. Son un mecanismo a través del cual el sector privado presenta al público propuestas de proyectos de inversión en infraestructura alineados a los objetivos y estrategias de la Administración Pública Federal, a través del esquema de APP.

Bajo cuatro escenarios, las PNS conllevan ciertos beneficios y riesgos para el público y el privado.

Durante 2016-2017, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México autorizó proyectos de transporte y salud que se están realizado bajo el esquema de PNS por un total de $1.208 millones.

En la ejecución se debe dar seguimiento al avance físico de la obra, la ejecución del presupuesto y el cumplimiento de plazos para minimizar desviaciones.

Principales Acciones: Ejecución

  • Durante la ejecución de los proyectos se debe dar seguimiento al avance de obra para asegurar que cumple con las especificaciones técnicas requeridas
  • De igual forma, se debe dar seguimiento a la ejecución del presupuesto cuidando las órdenes de cambio y reclamos de los contratistas para minimizar desviaciones
  • Para todos los proyectos se debe llevar un control de fechas clave y plazos para evitar o minimizar retrasos
  • Estas actividades contribuyen a lograr un cumplimiento de plazos y obligaciones contractuales establecidas

Mejores prácticas

  • Implementar un Programa de Reducción de Costos en conjunto con la academia y la industria
  • Invertir en la capacitación de los trabajadores de la industria de la construcción para incrementar su productividad
  • Implementar planes de mitigación de riesgos
  • Incentivar soluciones de bajo costo y baja huella ecológica

Caso de Éxito

Reino Unido

National Infrastructure Delivery Plan 2016-2021 (NIDP)

  • El NIDP actualiza y reemplaza el previo Plan Nacional de Infraestructura del Reino Unido
  • Dentro de los capítulos que lo componen está la Mejora de la Entrega y el Desempeño, donde se contempla una ejecución más eficiente con base en mejorar la planeación, el procurement, la mitigación de riesgos y soluciones de bajo costo

La operación y mantenimiento puede transferirse a un privado por medio de un contrato APP, mitigando riesgos y definiendo nivel de servicio.

Principales Acciones: Operación & Mantenimiento

  • Llevar a cabo mejora operativas para obtener más capacidad de la misma infraestructura
  • Apartar fondos para que sean destinados al mantenimiento. Realizar menos interrupciones por éstos y mejorar la programación de operaciones de mantenimiento, incluyendo preventivo
  • Acabar con déficits de mantenimiento (ahorros a largo plazo)
  • Evaluar regularmente la condición de la infraestructura
  • Implementar esquemas de Costo Total de Ciclo de Vida

Mejores prácticas

  • Suscribir un contrato de servicios a largo plazo entre el particular y la agencia responsable
  • Definir los tipos de trabajos a realizar durante la duración del contrato (2 años para rehabilitación y 8 para conservación)
  • Definir la contraprestación para los servicios proporcionados, el tiempo del pago y los indicadores de cumplimiento al cuál estará sujeta

Caso de Éxito

México

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

  • La SCT lanzó proyectos de mantenimiento y rehabilitación de carreteras a través de APPs.
  • Desde su lanzamiento en 2016, se han adjudicado seis tramos y cuatro más están en proceso de licitación (todos con vigencia de 10 años)
  • El monto total es de ~$2,800 billones de dólares, representando un ahorro del 10% al gobierno federal, además el riesgo es asumido por el privado
  • Los esquemas APP permiten al gobierno asegurar la operación y mantenimiento de sus activos, promoviendo ahorros y transfiriendo riesgos

El reciclaje de activos puede ser una alternativa de financiamiento para nuevos proyectos, cerrando el ciclo de vida de infraestructura.

Principales Acciones: Reciclaje de Activos

  • Un programa de reciclaje de activos puede ayudar a cerrar la brecha de financiamiento en infraestructura, sin tener que incrementar impuestos o contraer nueva deuda
  • Se debe realizar una evaluación de activos de gobierno para identificar cuáles podrían ser mejor gestionados por el sector privado . Estos activos brownfield deberían representar opciones de bajo riesgo, atractivas para el sector privado
  • Ya que el reciclaje de activos es un concepto relativamente nuevo, es importante comunicar los beneficios de estos programas a la sociedad civil para mitigar incertidumbre

Mejores prácticas

  • Delimitar dónde se pueden utilizar los fondos obtenidos del reciclaje de activos y bajo qué esquema
  • Implementar un sistema / herramientas para evaluar los activos y justificar su venta
  • Ya que el reciclaje de activos es una alternativa nueva, es importante tener un proceso claro y transparente de cara a la sociedad civil y al sector privado

Caso de Éxito

Australia

Asset Recycling Initiative (Iniciativa de reciclaje de activos)

  • En 2014, el Gobierno de Australia lanzó la Asset Recycling Initiative con el fin de promover la venta de activos y reinvertir las ganancias en nuevas infraestructuras.
  • Para incentivar la adopción de la iniciativa, el gobierno pagará 15% de la venta a los estados para compensar los impuestos de la venta.

Por medio de la Asset Recycling Initiative y un esquema APP, Canberra pudo financiar la construcción de su tren ligero, que operará a finales de 2018.

Caso de Estudio

Australia

Capital Metro Canberra

  • El proyecto se licitó como una APP por un monto total de $525 MM USD en 2015. El consorcio The Canberra Metro fue el ganador del concurso.
  • Adicionalmente, el Territorio de Canberra realizó la venta del ACTTAB (agencia de apuestas del gobierno), edificios de gobierno y propiedades inmobiliarios por un total de $225 MM USD entre 2014-2015. De la venta de estos activos, recibió incentivos adicionales de $50 MM USD.
  • El proyecto tendrá un costo total de $800 MM USD e iniciará operaciones a finales de 2018.

Costo de construcción del Tren Ligero Capital Metro en Canberra, Australia

Millones de USD, 2018

Fuente: Tesorería del Gobierno Australiano; ACT Government, Capital Metro, Contract Summary

Los elementos transversales deben sentar el ecosistema y apoyar las etapas del desarrollo de proyectos a través de legislación, organización e información.

Principales Acciones: Elementos Transversales

  • El marco regulatorio y legislativo que debe facilitar y promover la inversión del sector privado en proyectos de infraestructura
    • La legislación a nivel nacional suele emplearse con proyectos que requieren recursos federales
    • Los estados pueden tener leyes locales para incentivar el desarrollo de proyectos con recursos locales
  • Las entidades e instituciones del gobierno deben contar con una estructura sólida que participe, apoye y de seguimiento al desarrollo de proyectos
    • Hay ejemplos en la región y a nivel global sobre entidades dedicadas a planear, apoyar y seguir proyectos de infraestructura
  • Los sistemas de información deben estar alineados y facilitar el desarrollo de proyectos
    • Es preferible contar con sistemas homologados e interconectados que puedan intercambiar información de forma ágil
    • Las bases de datos y fuentes de información deben estar homologados y disponibles

Mejores prácticas

  • Permitir la presentación de Propuestas No Solicitadas por parte de los privados para el desarrollo de proyectos
  • Permitir la compra de los estudios realizados por el privado que proponga la PNS
  • En caso de licitar la PNS, proporcionar puntaje adicional a la empresa que propuso el proyecto
  • Contrastar la propuesta de Ley con el sector privado

Caso de Éxito

México

Ley de Asociaciones Público Privadas

  • En 2012 el Gobierno de México publicó la Ley de APPs para promover la inversión privada en el desarrollo de proyectos
  • La Secretaría de Hacienda lanzó una Estrategia completa para impulsar proyectos APP
  • En 2017 se licitaron 7 hospitales bajo la modalidad de Propuesta No Solicitada
  • La SCT ha licitado más de 6 paquetes multianuales de Mantenimiento y Conservación Carretera como APP

Conclusiones

Es claro que promover la inversión y el desarrollo de la infraestructura en la región centroamericana puede tener beneficios económicos, de empleo, ambientales y sociales.

Existen lecciones que Centroamérica puede aplicar para su crecimiento a través del desarrollo de infraestructura y la inversión privada.

Situación Inicial de Centroamérica

Fuente: Fondo Económico Mundial (WEF)

  • Factor-driven economies son países que principalmente exportan productos minerales.
  • Efficiency driven economies son países que deben comenzar a desarrollar procesos de producción más eficientes e incrementar calidad.
  • Innovation driven economies son países que deben competir usando los sistemas de producción más sofisticados e innovando en nuevos

Lecciones Aplicables

  • Definir una visión a largo plazo y un documento rector
  • Definir una cartera priorizada de proyectos
  • Apalancar la inversión privada
  • Elaborar un marco normativo para promover la inversión
  • Asignar responsabilidades claras
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