Indsigt

Skatteministeriets længe ventede rapport om vandsektorens skatteforhold

Rapporten er nu offentliggjort med stor forsinkelse.

Forligskredsen bag vandsektorforliget vedtog for længe siden, at Skatteministeriet skulle udarbejde en analyse om vandsektorens skatteforhold.

Skatteministeriet konkluderer, at vandsektoren betaler en langt højere skat end forudsat af forligskredsen bag vandsektorreformen fordi SKAT’s værdiansættelse af anlægsaktiverne afviger meget fra branchens egne værdiansættelser. Hele 35 mia.kr. er skatteudgiften estimeret til. Skatteministeriet anviser ikke reelle løsningsforslag ud over en opjustering af det skattemæssige afskrivningsgrundlag. Problemet kunne have været løst ved at man som led i vandsektor-forliget tydeligt havde formuleret, hvordan indgangsværdierne skulle have været fastsat. Det gjorde man tilbage ved elreformen – og det virkede!

I forligskredsens aftale om en ”ny og forbedret regulering af den danske vandsektor” den 29. april 2015 indgik et element om, at der skulle iværksættes en analyse af vandsektorens skatteforhold.

Baggrunden var den store kritik SKATs praksis om de skattemæssige indgangsværdier havde afledt. Analysen skulle have været forelagt forligskredsen i 4. kvartal 2015, men så først dagens lys 20. januar 2017. 

Skatteministeriets kommissorium
Det kommissorium Skatteministeriet fik udstukket indeholdt følgende fire elementer:

  1. at afdække, hvad forligskredsen og Folketinget har besluttet vedr. vandselskabernes skatteforhold og dåbsgaven, samt hvad forudsætningerne for disse beslutninger var.
  2. at beskrive de samlede konsekvenser af de gældende skatteregler i perioden 2010-2015.
  3. at beskrive, om selskaberne havde tilstrækkelige muligheder for at leve op til intentionerne om indførelsen af skattepligten, herunder intentionerne om, at der ikke skulle betales nævneværdige skatter.
  4. at afdække konsekvenserne af, at vandselskaberne alternativt får mulighed for at straksafskrive investeringer finansieret af dåbsgaven.
 
Indholdet i Skatteministeriets rapport

Overblik over udviklingen
Den offentliggjorte rapport fylder 60 sider og giver en bred introduktion til den regulering, vandsektoren er undergivet, hvilket i stort omfang må antages at være kendt for folk i branchen. Analysen indeholder derudover en gennemgang af flere opgørelser som Skatteministeriet har udarbejdet:

  • I gennemsnit er ca. 10% af anlægsaktiverne i sektoren lånefinansieret, mens ca. 90% er takstfinansieret, hvilket synes overraskende for Skatteministeriet.
  • Skatteprovenuet fra vandselskaberne har været stigende fra 60 mio.kr. i 2011 til 125 mio.kr. i 2014. Skatteministeriet anfører i en note, at der kun er taget hensyn til betalte skatter. Dermed er der ikke taget højde for selskaber, der indgår i en sambeskatning, hvor sambeskatningen har ført til, at de udskudte skatter er steget og skattebetalingerne dermed er udskudt.

Baggrunden for vandselskabernes skatteforhold
Forud for vandsektorreformen var skattelandskabet temmelig broget, idet nogle forsyninger var skattefritaget (herunder de kommunale), nogle forsyninger var skattepligtige som selskaber, mens andre var skattepligtige efter særlige foreningsbeskatningsregler. Reformen skulle være med til at sikre, at ensartede regler og en ensartet behandling af selskaberne kunne understøtte, at effektiviseringspotentialet i sektoren blev udlevet.

Der blev ikke indført særlige overgangsregler ved overgangen til generel skattepligt, hvilket har betydet, at selskaberne skulle benytte almindeligt gældende regler om bl.a. værdiansættelse af aktiverne til handelsværdierne. Skatteministeriet nævner i analysen, at der føres en række sager ved domstolene, men at disse vedrører selskaber, der blev skattepligtige før udskillelsen. Skattesagerne behandles således ikke i rapporten. Vi bemærker, at essensen i de sager, der er startet op før vandsektorreformen blev vedtaget er den samme som de sager, der er startet op senere.

Effekten af de almindelige skatteregler
Det væsentligste område for størrelsen af den skattepligtige indkomst er som sådan ikke, hvor store de skattepligtige indtægter og løbende driftsudgifter er, men i helt afgørende grad, hvor store de skattemæssige afskrivninger er.

Skatteministeriet foretager en sammenligning af de skattemæssige afskrivningssatser på de enkelte aktivkategorier i forhold til de afskrivningsprofiler, der anvendes regulatorisk og regnskabsmæssigt. Konklusionen er, at de skattemæssige afskrivningssatser giver mulighed for at afskrive mere skattemæssigt end regnskabsmæssigt og regulatorisk. Denne sammenligning er i sig selv interessant, men skal naturligvis ses i lyset af, hvordan det regulatoriske og regnskabsmæssige henholdsvis det skattemæssige afskrivningsgrundlag er blevet opgjort.

Skatteministeriet konkluderer i rapporten, at SKAT og vandselskaberne har været uenige om opgørelsen af handelsværdierne på aktiverne, og at SKAT generelt har ansat de skattemæssige afskrivningsgrundlag til ca. 25% af de selvangivne værdier, som for de fleste vandselskabers vedkommende svarer til POLKA-værdierne. Denne gennemsnitsbetragtning dækker over en meget stor varians. I rapporten er det angivet, at POLKA-værdierne samlet set er opgjort til 219 mia.kr., mens de skattemæssige afskrivningsgrundlag er ansat til ca. 55 mia.kr. Det svarer til en samlet udskudt skattebetaling på ca. 35 mia.kr.

Dette beløb ligger langt ud over de 100 mio.kr. i årlige skattebetalinger på lang sigt, som man ved vedtagelsen af lovforslaget kunne forudse. Skatteministeriets egne opgørelser viser skattebetalinger i dette niveau allerede på kort sigt. Dertil kommer, at de konstaterede skattebetalinger formentligt er undervurderede som følge af, at en del vandselskaber indgår i sambeskatning med andre selskaber, hvor man har været i stand til at udskyde beskatningen nogle år.

I rapporten konkluderer Skatteministeriet, at der kan være flere årsager til, at selskaberne får en skattebetaling på kort sigt:

  • Muligheden for at fremføre underskud har muligvis ikke været anvendt godt nok. Da de skattemæssige afskrivningsprofiler på aktiverne giver mulighed for højere skattemæssige afskrivninger end regnskabsmæssigt, vil selskaberne have mulighed for at skabe skattemæssige underskud, som i et vist omfang kan fremføres til efterfølgende år, hvis der skulle være ”skvulp” i nettoresultatet fra år til år. Skatteministeriet siger hermed, at over-/underdækninger burde kunne absorberes i skatteregnskabet via aktiv planlægning af de skattemæssige afskrivninger.
  • Investeringerne finansieres i meget stort omfang (ca. 90%) af takstopkrævninger og kunne i stedet være tilvejebragt gennem:
  • Tilførsel af ny kapital fra ejerne. Kapitalindskud vil ikke medføre beskatning for modtageren, men investeringerne i de aktiver, som kapitalindskuddet medfører, vil give et skattemæssigt afskrivningsgrundlag
  • Lånefinansiering af anlægsinvesteringer vil betyde, at afskrivningsgrundlaget øges, uden at indtægtsgrundlaget øges. På den måde vil der være sammenhæng mellem de skattemæssige afskrivninger og de fremtidige opkrævede afskrivninger. Renterne på lånene kan regnes ind i taksterne, men går fra den ramme, der kan bruges til drifts- og anlægsomkostninger.

 

Mulige ændringer af reglerne for vandselskabernes beskatning
I Skatteministeriets rapport er der angivet tre mulige løsninger på at nedbringe vandselskabernes skattebetalinger:

  • Straksafskrivning eller accelereret afskrivning af nye aktiver. Dette vil give en større fleksibilitet i muligheden for at skabe skattefradrag på investeringstidspunktet
  • Opskrivning af eksisterende afskrivningsgrundlag. Skatteministeriet anerkender, at de skattemæssige afskrivningsgrundlag ligger under selskabernes nedskrevne anskaffelsesværdier, og at en opskrivning vil kunne eliminere den udskudte skat. Efter Skatteministeriets opfattelse vil dette dog være et brud med de almindelige regler om, at handelsværdien skal benyttes.
  • Skattefritagelse. Skattereglerne er udformet for beskatning af erhvervsvirksomheder, som frit kan sætte deres priser og generere overskud. Med den nuværende regulering af vandsektoren kunne man overveje skattefrihed i stedet for at tilpasse gennem – efter Skatteministeriets opfattelse - særregler for fastsættelse af indgangsværdierne eller særregler for afskrivningsmulighederne.

Vores kommentarer
Vi har med interesse læst Skatteministeriets analyse og de konklusioner, der bliver draget i rapporten. Det er vores opfattelse, at rapporten i et vist omfang virker som et partsindlæg i forhold til de verserende skattesager, idet konklusionerne om fastlæggelsen af de skattemæssige indgangsværdier i hovedtræk ikke er anderledes end i SKATs argumentation i disse sager.

Rapporten viser klart, at de faktiske skattebetalinger allerede er meget højere end indikeret i det vedtagne lovforslag. De ca. 100 mio.kr., der er blevet betalt i skat hvert år i perioden 2010-2015, skulle først være indtrådt på langt sigt. Derudover er skatteudgiften formentlig undervurderet på grund af sambeskatningseffekter. Når Skatteministeriet konkluderer, at der er en samlet ”mekanisk opgjort” udskudt skat i niveauet 35 mia.kr., er dette langt mere end forudsat.

I kommissoriet står der, at analysen skal afdække, bl.a. hvad forudsætningerne var for, at træffe beslutning om at indrette skattereglerne, som de blev. Det er vores vurdering, at det ikke kommer frem i rapporten, hvilke forventninger forligskredsen havde, herunder at forudsætningen var, at reglerne ikke skulle føre skattebetalinger i nævneværdig grad med sig. Forligskredsen har haft dialoger med Skatteministeriet herom, men resultatet af disse dialoger er der desværre ikke redegjort for. Derfor synes der ikke, at være svaret på denne del af kommissoriet.

Nedenfor har vi oplistet en række mere konkrete kommentarer til de tekniske konklusioner i rapporten:

  • Det er muligt, at de skattemæssige afskrivningsperioder i udgangspunktet er mere fleksible end de faktiske levetider på aktiverne. Det kan muligvis løse dag-til-dag periodiseringer imellem indkomstårene, men det løser på ingen måde den store udskudte skat, som selskaberne er født med. Vi er af den opfattelse, at mange vandforsyninger har afskrevet mere skattemæssigt end de havde behov for, for at kunne fremføre underskud til senere år. Vi har derfor svært ved at se, at forsyningerne skulle kunne have planlagt deres afskrivninger bedre for at udskyde skattebetalingerne til senere.
  • At løsningen på de skattemæssige udfordringer skulle være at lade ejerne indskyde ny kapital, virker som en nyskabelse i dialogen om vandsektorens rammeforhold. Der er ikke redegjort for, hvordan ejerne (kommunerne og andelshaverne) skulle finansiere et sådant indskud? Det er i hvert fald en helt anden type dåbsgave, end den POLKA-værdierne udtrykker og spørgsmålet er, om Skatteministeriet ”gør regning uden vært”.
  • En lånefinansiering af anlægsinvesteringerne fremadrettet kan evt. løse problemstillingen med skattebetalinger på kort sigt, men vil medføre betydelige finansieringsudgifter. En øget lånefinansiering vil i visse af de større selskaber underlagt hvile-i-sig-selv-princippet kunne medføre en risiko for, at finansieringsudgifterne ikke nødvendigvis kan fradrages skattemæssigt på grund af rentefradragsbegrænsningsreglerne (herunder især de såkaldte EBIT-regler). Derudover er der med den gældende regulering fra 2017 begrænsede muligheder for at indregne finansieringsudgifter i taksterne ligesom risikoen for at afdragene på lånene ikke kan rummes i prisloftet.
  • Som det sidste led i kommissoriet blev Skatteministeriet bedt om at kommentere på muligheden for at straksafskrive investeringer som en mulig løsning på skattebetalingerne. Skatteministeriet har ret i deres konklusion om, at en mulighed for straksfradrag kan give en øget fleksibilitet. En fremskyndelse af fradragsmulighederne vil dog ikke løse udfordringen med den udskudte skattebetaling.
  • Et af Skatteministeriets andre forslag er at opjustere de skattemæssige afskrivningsgrundlag til nedskrevne anskaffelsessummer. Dette vil – med undtagelse af dåbsgaven – reparere på udfordringen med den udskudte skat. Skatteministeriet anser det for at være et brud med de almindelige regler og har svært ved at se, at det kan ske med tilbagevirkende kraft. Vi er ikke enige i dette synspunkt. Begrebet ”handelsværdien” er ikke nærmere defineret i lovgivningen. SKAT har valgt at benytte en indkomstbaseret værdiansættelsesmetode med henvisning til TP-værdiansættelsesvejledningen fra 2009. I samme vejledning indgår som et selvstændigt punkt, at den bedste værdiansættelsesmetode i visse situationer vil være en substansbaseret værdiansættelsesmetode. Det er derfor vores vurdering, at levetidsnedskrevne anskaffelsespriser eller genanskaffelsespriser IKKE vil være et brud med almindelige regler, men blot en mere retvisende stillingtagen til brugen af TP-værdiansættelsesvejledningen under hensyntagen til den kontekst, værdiansættelsen skal foretages i. På dette punkt minder rapporten om et partindlæg i de verserende skattesager.

 

Som en afsluttende kommentar er det vores vurdering, at det er ærgerligt, at der endnu ikke er taget politisk stilling til vandsektorens skatteforhold, henset til de mange ressourcer, der er brugt på at føre skattesager om problemstillingen for ikke at tale om de væsentlige skattebetalinger, som forbrugerne har måttet tåle stik imod forudsætningerne ved vandsektorforliget. At grundlaget for en politisk stillingtagen er stærkt forsinket, gavner selvsagt ikke. Slutteligt kunne man ønske sig, at Skatteministeriet havde opnået en dybere indsigt i reguleringen, således at konklusioner og løsningsmuligheder var afstemt med de regulatoriske rammeforudsætninger, som gælder.

Fandt du dette nyttigt?