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Die Europäisie­rung des Bank­aufsichts­rechts im Praxis­test: die L-Bank-Ent­scheidung des Gerichts der euro­päischen Union

EuG, 16.05.2017 - T-122/15

Mathias Hanten/Hannes Bracht, Die Europäisierung des Bankaufsichtsrechts im Praxistest: die L-Bank-Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union, in: ZBB 2017, 236

Link: ZBB 2017, 236 

Zusammenfassung

Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union („EuG“) hat in Wissenschaft und Politik große Resonanz erfahren. Vordergründig geht es „nur“ um die Qualifizierung von Kreditinstituten als „bedeutend“ und damit um die direkte Aufsichtszuständigkeit der Europäischen Zentralbank („EZB“) im bankaufsichtsrechtlichen Zuständigkeitssystem des einheitlichen Aufsichtsmechanismus („Single Supervisory Mechanism“). Das Urteil nimmt jedoch auch Anlass, das Verhältnis von EZB und national zuständigen Aufsichtsbehörden („NCA“) grundsätzlich genauer zu beleuchten. Die klare Positionierung des EuG zum klägerischen Vortrag und die eindeutigen Aussagen zur Hierarchie des europäischen Aufsichtsrechts mögen dabei nicht nur auf Klägerseite, sondern auch bei den NCA und den Aufsichtsadressaten zu Stirnrunzeln führen. Zudem treten anlässlich der Entscheidung des EuG einige verwaltungsprozessuale Besonderheiten des europäischen Rechts deutlich zu Tage. Insgesamt gewinnen Spielfeld und Spielregeln des europäischen Aufsichtsrechts, an denen sich die Institute in den Mitgliedstaaten künftig orientieren müssen, deutlich an Kontur. Die Klägerin hat Rechtsmittel gegen die Entscheidung des EuG eingelegt. Sollte das Urteil durch den EuGH bestätigt werden, dürfte es sicherlich als Leitentscheidung zur Europäisierung des Bankaufsichtsrechts einzuordnen sein.

Im Ergebnis fällt die Bewertung des Urteils des EuG zweigeteilt aus. Nachvollziehbar ist die Einschätzung des EuG, dass sich das Wort „unangemessen“ in Art. 70 Abs. 1 SSM-RahmenVO nicht im Wege der Auslegung in „nicht erforderlich“ umdeuten lässt. Einem bedeutenden Institut muss es vielmehr gelingen darzulegen, dass die Beaufsichtigung durch die NCA besser als die Beaufsichtigung durch die EZB geeignet wäre, die Zwecke des SSM zu erfüllen. Nur in diesem Fall lägen „besondere Umstände“ im Sinne von Art. 70 Abs. 1 SSM-RahmenVO vor. Zum Umfang der Darlegungspflichten sagt das Urteil nichts. Die Anforderungen hierfür dürften jedoch hoch sein.

Deshalb müssen die Anforderungen an die Darlegung herausgearbeitet werden. Ein entsprechender Hinweis des – meinungsfreudigen – Spruchkörpers wäre wünschenswert gewesen.

Unbefriedigend bleibt die teils sehr formale Argumentationslinie des EuG, die weiterhin viele Fragen für die Praxis offen lässt. Ein Kontrollrahmen für die Auslegung des Art. 70 Abs. 1 SSM-RahmenVO lässt sich aus der Entscheidung des EuG nicht ableiten. Es bleibt somit dem Rechtsmittelverfahren vor dem EuGH oder künftigen Auseinandersetzungen überlassen, die Argumente auszuloten, die zu einer Unangemessenheit der Beaufsichtigung durch die EZB führen können. Es wäre sehr erfreulich, wenn Gerichte Maßstäbe für die Darlegungspflichten und die besonderen Umstände setzen könnten; möglicherweise im Rahmen weiterer – bislang ungefragter – obiter dicta.

Das EuG nutzte das Urteil – ohne große Not und zumindest teilweise in Form eines obiter dictum – für eine Klärung des Verhältnisses der Kompetenzen von NCA und EZB. Das EuG kommt zu dem Ergebnis, dass die Kompetenz für die Beaufsichtigung von bedeutenden und weniger bedeutenden Instituten im Rahmen der SSM-VO ausschließlich bei der EZB liegt. Die NCA sind auch bei der Beaufsichtigung von weniger bedeutenden Instituten lediglich mit der Umsetzung von Aufsichtsaufgaben betraut, handeln dabei jedoch nicht in eigener, sondern von der EZB abgeleiteter Kompetenz. In dieser Abgrenzung des Kompetenzgefüges von NCA und EZB liegt die richtungsweisende Bedeutung des Urteils.

Die Debatte um die Europäisierung des Aufsichtsrechts durch die SSM-VO dürfte damit noch nicht am Ende angelangt sein. Die Ausführungen des EuG werden den in der Literatur geäußerten Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der SSM-VO vor dem Hintergrund von Art. 127 Abs. 6 AEUV neue Nahrung geben. Erfolgsversprechender als eine Nichtigkeitsklage gegen die SSM-VO an sich dürfte es allerdings sein, die Rechtmäßigkeit der Konkretisierung des Begriffs der besonderen Umstände in Art. 70 Abs. 1 SSM-RahmenVO anzugreifen. Ob die in Art. 6 Abs. 4 SSM-VO genannten besonderen Umstände tatsächlich allein die Unangemessenheit der Aufsicht durch die EZB vor dem Hintergrund der Ziele der SSM-VO umfassen oder ob dieser Begriff nicht offener für die Belange der beaufsichtigten Institute interpretiert werden muss, lässt sich mit guten Argumenten hinterfragen.

Interessant ist das Urteil schließlich auch in Ansehung weiterer bei Gericht anhängiger Verfahren. Der in der Handhabung deutschen Aufsichtsrechts bekannte Grundsatz „Don‘t mess with the regulator“ scheint an Bedeutung zu verlieren. Institute sind offenbar eher geneigt, unterschiedliche Rechtsauffassungen mit der EZB vor Gericht zu klären. Warum dies der Fall ist, kann gegenwärtig noch nicht abschließend beantwortet werden. Ein Grund könnte darin zu sehen sein, dass der Kosten- und Verwaltungsmehraufwand in Folge der direkten Aufsicht durch die EZB einen Rechtsstreit, auch unter Aspekten der Geschäftsleiterpflichten zur Aufwandsminderung, geboten erscheinen lässt. Das zunehmend enger werdende Korsett des Aufsichtsrechts dürfte in Zukunft die Bereitschaft zum Rechtsstreit mit der Aufsicht generell steigen lassen. Kontrovers wird in der Literatur insoweit die Frage diskutiert, inwieweit sich ein sorgfaltsgemäßer Geschäftsleiter auf eine für das Institut besonders günstige Auslegung des Aufsichtsrechts berufen und diese unter Umständen auch gerichtlich verteidigen muss oder darf. In Einzelfällen können derartige Prozesse über den Fortbestand einzelner Institute entscheiden, beispielsweise wenn ein Institut die geforderten Eigenkapitalanforderungen vor dem Hintergrund der enger werdenden Spielräume bei der Kapitalplanung nicht mehr erfüllen kann. Auch für diese Fälle bietet die Grundsatzentscheidung im L-Bank-Verfahren lehrreiche Einblicke in die bankaufsichtsrechtliche Denkweise und Argumentationstechnik des EuG.

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