Reforma eléctrica

Perspectivas

Reforma eléctrica

El análisis

Los cambios a la 'Ley de la Industria Eléctrica' que actualmente se discuten en el Congreso de la Unión tendrán repercusiones en diversos temas. ¿Cuáles son los principales puntos que conforman esta iniciativa y los posibles escenarios que podrían presentarse?

En entrevista con Valeria Vázquez, Socia Líder de la Industria de Energía de Deloitte Legal.

Ciudad de México, 22 de febrero de 2021.

El pasado 1 de febrero, el jefe del Ejecutivo federal envío a la Cámara de Diputados una iniciativa para reformar la Ley de la Industria Eléctrica, que busca fortalecer a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y modificar el mecanismo del despacho de las centrales y plantas eléctricas.

¿Qué implicaciones tiene esta propuesta para el sector energético nacional y para los usuarios? ¿Y dónde nos colocaría una legislación de este tipo, con respecto a las tendencias mundiales? Valeria Vázquez, Socia Líder de la Industria de Energía de Deloitte Legal, responde a estas y otras interrogantes sobre el tema.

¿En qué consiste la iniciativa de reforma la Ley de la Industria Eléctrica?

El principal contenido de esta propuesta es modificar el esquema legal que tenemos para la generación y aprovechamiento de la energía eléctrica. En ese sentido, hay cuatro puntos a partir de los cuales se busca transformar el modelo vigente y darle preponderancia a la Comisión Federal de Electricidad (CFE):

  1. La iniciativa pretende acabar con el mecanismo de despacho de energía de las centrales eléctricas que hoy opera, de manera independiente, el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), para dar prioridad a las plantas de la CFE. El criterio de despacho es la forma en la que se define qué centrales inyectan su energía a la red y en qué momento.

    La iniciativa elimina la obligación de despachar primero la energía más barata y da prioridad, en el proceso, a las centrales generadoras de la CFE. En primer lugar, a las hidroeléctricas; en segundo, a las demás centrales de la CFE; posteriormente, a la energía eólica y solar de los particulares; y, finalmente, a las centrales de ciclo combinado (centrales que operan a partir de un ciclo de gas y otro de vapor) de particulares.

    Como las centrales hidroeléctricas no pueden satisfacer la demanda de electricidad del país, las principales beneficiadas serían las plantas más contaminantes de la CFE, que generan energía eléctrica a partir de combustóleo y carbón y que tienen costos más altos que el resto, lo que tendría implicaciones económicas y ambientales negativas a nivel local y global. Las principales perdedoras de esta propuesta son las centrales de energías renovables y limpias.
  2. El segundo punto es que, hasta la fecha, la CFE está obligada a comprar electricidad a través de subastas, para elegir el precio más barato, y ahora le pretenden quitar esa obligación. Con las modificaciones a la ley, podría optar por la electricidad de cualquier planta o fuente, de acuerdo con el nivel de prioridad que mencionamos antes, y sin hacer subastas, lo que puede afectar en el bolsillo de los usuarios finales.
  3. El tercer tema es que los Certificados de Energía Limpia (CEL)1 se van a otorgar a cualquier productor de energía, sin importar si las plantas donde se generan son nuevas o antiguas, o su fecha de entrada en operación. Eso significa que ya no habrá incentivos para que puedan crearse nuevas plantas, sino que, si ya existía una vieja, ésta tendrá la posibilidad de obtener un certificado, con lo que la opción de invertir en una nueva planta perderá importancia.
  4. El cuarto punto es que la iniciativa da opción a revocar permisos que se habían dado bajo la anterior ley, a pequeños generadores denominados de autoabastecimiento o cogeneración2, los cuales han funcionado como una alternativa para cubrir las necesidades propias de generación de energía. Tales permisos pueden ser revocados por una revisión de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Eso pone en una situación de inseguridad jurídica a todas las empresas que funcionaban bajo este esquema.

Esos cuatro puntos principales impactan tres garantías: la libre competencia, la competitividad en el sector eléctrico y procuración de un medio ambiente sano y sustentable.

¿Qué implicaciones tiene para el sector privado que se le dé prioridad a la CFE entre las fuentes que despachan energía al Sistema Eléctrico Nacional?

Dos implicaciones: primeramente, y de manera directa, afectará a las empresas que invirtieron en la generación de energías limpias, mediante parques eólicos o solares, las cuales ya no tendrán incentivos para seguir creciendo o traer inversiones.

Recordemos que nuestro país tiene una riqueza sobresaliente en recursos solares y eólicos, y con factores meteorológicos (nubosidad, viento, radiación solar) muy predecibles, lo que hace que las inversiones en la materia sean muy firmes. Sin embargo, con la reforma que se quiere hacer, este tipo de inversiones dejaría de ser atractivo.

El segundo impacto será en los grandes consumidores de electricidad, es decir, para los que están en el Mercado Eléctrico Mayorista, el cual es operado por el Cenace. Al eliminar el esquema de despacho económico, el servicio de electricidad, para ellos, también se podrá encarecer.  Para los pequeños consumidores de suministro básico, la ausencia de subastas para la compra de energía también encarecerá el servicio.

¿Podría haber un impacto en el suministro de energía eléctrica?

Ese es un efecto que hoy vemos, parecido al impacto de una bola de billar. Toda la industria eléctrica tiene correlación con la industria de los combustibles, porque para producir electricidad necesitas combustible.

Entre 70% y 80% del costo de la electricidad tiene que ver con cuál combustible se utiliza para su generación. Ese combustible puede ser combustóleo, diésel, gas natural (los principales que tenemos en nuestro país), pero también puedes tener orígenes limpios: la luz solar, el aire, energía nuclear.

El problema es que, si únicamente impulsas determinadas fuentes, como combustóleo y diésel, podrías tener grandes reservas de combustible y con eso asegurar la generación de energía eléctrica, pero ello también requiere tener infraestructura de almacenamiento. Necesitas tener un equilibrio.

Si quieres un combustible más limpio, como el gas natural, tienes que invertir mucho para transportarlo y/o almacenarlo, una cuestión que se complica debido a su estado gaseoso. Otra opción es transformarlo en líquido, pero también representa ciertos retos de logística y almacenaje.  

En estos momentos, dependemos de Estados Unidos y, específicamente, del Estado de Texas, porque aunque México cuenta con grandes reservas de gas natural, éstas se encuentran bajo tierra y no han sido procesadas. Por lo tanto, tenemos que importarlo y, mientras sigamos dependiendo del combustible estadounidense, existe el riesgo de que se presenten cortes en el suministro y se registren apagones, como ocurrió hace unos días, cuando se congelaron los ductos que nos abastecían desde Texas.

En materia legal, ¿qué tipo de escenarios podríamos prever, si se aprueba la reforma en cuestión?

Un primer escenario es que se interpongan amparos. Estos podrían ser una opción para cualquier empresa, persona física o colectivo que considere que la nueva ley viola sus derechos humanos, como medio ambiente sano y sustentable y la libre competencia.

Tradicionalmente, este recurso beneficia a quien lo interpone, pero hemos visto antecedentes muy recientes, sobre todo en la industria energética, en los cuales los jueces ya les están dando efectos generales a sus sentencias de amparo, de manera que, con solo un amparo, se podría dejar sin efectos toda una legislación.

El segundo escenario es una posible acción de inconstitucionalidad, una medida de control constitucional que anularía la ley en su totalidad, si se considera que va contra la Constitución. Este recurso legal solo puede ser impulsado por una minoría de la Cámara de Diputados o del Senado, la PGR, la CNDH o los partidos políticos. No tienen acceso a él los particulares; solo las autoridades y algunas instituciones.

También tenemos, como medida de control, la controversia constitucional, que es una acción que ejercen determinadas autoridades, en caso de considerar que sus facultades fueron invadidas por el acto o ley específica; sin embargo, ésta tampoco puede ser promovida por particulares.

Por último, existen mecanismos internacionales. Por ejemplo, si un inversionista o incluso un país ven afectados sus intereses con la aplicación de la ley impulsada, podrían recurrir a las instancias previstas en los tratados comerciales (los más conocidos, el T-MEC o el TPP). Se trata de paneles de arbitraje o, incluso, intervenciones Estado-Estado.

¿Existe algún beneficio que puede traer esta iniciativa para la industria energética?, o ¿cuál sería la razón de su surgimiento?

Los argumentos en favor de la reforma señalan que existe cierto desorden en el sector eléctrico nacional, debido a los permisos que fueron otorgados en el sexenio pasado. Desde mi perspectiva, muchos permisos no significan desorden.

Lo que representan es que hay muchos interesados en el mercado, los cuales finalmente operan bajo la regulación de la CRE y deben ordenarse, precisamente, obligándoles a cumplir con determinada regulación, bajo los permisos que se les otorguen.

Otros motivos que se exponen son que, con esta reforma, el Estado pretende recuperar la rectoría sobre la generación de la energía eléctrica, regresando a la CFE facultades y dándole prioridad en el despacho de energía para el SEN.

Lo que hay que recordar es que la generación y la comercialización de la energía eléctrica, según la Carta Magna, puede ser realizada por particulares; es decir, hay libre competencia. Lo que sí es exclusivo de la CFE es la transmisión y la distribución de la electricidad, y hacia allá podrían orientarse los esfuerzos.

A nivel mundial, ¿dónde nos colocaría una legislación de este tipo?

Las últimas subastas de energía eléctrica que organizó México nos colocaron en el primer lugar de Latinoamérica en cuanto a la capacidad instalada de energía eólica3. Además, tuvimos el récord de obtener la electricidad más barata de todo el mundo4.

En este momento, aún de libre competencia para obtener energías más baratas y limpias, la iniciativa de reforma nos pone en una posición diferente frente al movimiento mundial que busca dejar atrás los combustibles contaminantes (fósiles).

Hay países, sobre todo en Europa, que tienen metas de descarbonización y de puesta en circulación de automóviles eléctricos. También está de por medio el Acuerdo de París, del cual forma parte México y que impone ciertas obligaciones a los países para apoyar la transición energética y combatir el cambio climático.

Además, incumpliríamos nuestra propia Ley de Transición Energética, que establece metas muy retadoras para las empresas hacia el 2024, acerca de energías limpias, que se observan complicadas de alcanzar si no se incentivan estas mismas.

¿Cuál sería el panorama que podríamos esperar en los próximos meses o semanas, respecto a esta iniciativa?

Lo más probable es que, para la tercera semana de marzo, tengamos esta reforma aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación, salvo que ocurra algo inesperado en el Senado. A partir de ese momento, podrían venir una serie de acciones legales por parte de las empresas de la industria y esto podría modificar la entrada en vigor o los efectos de la propia ley, si es que algún Tribunal determina la suspensión, ya sea provisional o definitiva, de la iniciativa.

Si no es así, tendremos nueva ley, la cual dispone que, en un plazo de seis meses, tanto la CRE como la Secretaría de Energía (Sener) y el Cenace deberán emitir la regulación secundaria relacionada con estos cambios a la ley. Sin embargo, hay que tener presente que, para septiembre, tendremos nuevo Congreso, tras las elecciones, el cual posiblemente podría estar en posibilidad de tomar nuevas medidas respecto a la ley.

Independientemente de ello, lo que es importante resaltar es que la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica no es un tema que impacte solo a los inversionistas o a las transnacionales. Se trata de un asunto que tendrá un efecto en la sociedad civil y en la ciudadanía. La electricidad, en el mundo actual, es el fundamento de la actividad económica, empresarial y de los particulares.

1. Títulos emitidos por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) que acreditan la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de energías limpias y que permiten alcanzar las metas nacionales de generación eléctrica a partir de energías limpias, de forma eficaz y al menor costo para los consumidores (Comisión Reguladora de Energía, 18 de agosto de 2016).

2. El autoabastecimiento de energía eléctrica es la generación de ésta para destinarla a la satisfacción de necesidades propias de quien la produce, ya sea persona física o moral; mientras que la cogeneración es la producción de electricidad conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria (Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica).

3. La capacidad instalada en 2019 alcanzó 18% del total instalado desde mediados de los años 90, cuando comenzaron los proyectos eólicos en el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca, de acuerdo con la Asociación Mexicana de Energía Eólica.

4. En 2017, el precio del megavatio hora (MWh) generado en México por la empresa italiana ENEL fue de 17.77 dólares, lo cual superó al precio más barato que había sido, hasta ese momento, de 17.79 dólares, en Arabia Saudita, de acuerdo con el Cenace.

En este momento, aún de libre competencia para obtener energías más baratas y limpias, la iniciativa de reforma nos pone en una posición diferente frente al movimiento mundial que busca dejar atrás los combustibles contaminantes (fósiles).

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