deloitte-public-wendbaarheid-weerbaarheid

Article

Wendbaarheid en weerbaarheid

Een nieuwe visie op gemeentelijke financiën

Gemeenten dekken hun structurele lasten doorgaans alleen met structurele baten. Daardoor moeten gemeenten met goedgevulde reservepotten en positieve jaarrekeningen soms toch flink bezuinigen. En dat is moeilijk uit te leggen aan inwoners. Waarom laten we die soms wat geforceerde focus op structureel en incidenteel geld eigenlijk niet los? Rein-Aart van Vugt, partner en auditspecialist bij Deloitte, vertelt er meer over.

Als raadslid heb je de taak om de financiële gezondheid van je gemeente te beoordelen. Maar dat is niet altijd eenvoudig. De discussies in de raad en op bestuurlijk niveau gaan vaak over technische termen als vaste en incidentele kosten; een realiteit die ver verwijderd is van de leefwereld van de inwoners en bedrijven in je gemeente.

Over deze technische benadering en hoe het anders kan, schreef ik samen met Katie Zwetsloot, concerncontroller bij de gemeente Utrecht, het essay Bezuinigen met goedgevulde reservepotten? Dat kan anders. Dit essay verscheen in de bundel Een financieel fundament voor grote opgaven, die de Raad voor het Openbaar Bestuur dit voorjaar uitgaf. Een kortere versie van dat essay lees je hieronder.

Een financieel fundament voor grote opgaven

Financiële positie van gemeenten

We schreven dit essay omdat we verschillende trends zien die volgens ons aanleiding zijn om op een andere manier naar gemeentelijke financiën te kijken. Een van die trends is dat de financiële positie van gemeenten goed en redelijk stabiel is en in de afgelopen jaren zelfs is verbeterd. Slechts 16 van de 352 gemeenten hadden in 2021 een onvoldoende financiële conditie. Ook over 2022 hebben de gemeenten – veelal eenmalig geld – voor een bedrag van 3,9 miljard euro overgehouden en is de financiële positie verder verbeterd. De gemiddelde nettoschuldquote, een van de belangrijke indicatoren voor het beoordelen van de financiële gezondheid, neemt ook al jaren af.

Een andere ontwikkeling is dat gemeenten al jarenlang meer geld overhouden dan begroot. Dit verschil tussen de jaarrekening en de begroting roept vragen en onbegrip op, bij bestuurders, raadsleden, inwoners en tussen overheden onderling. Waarom wordt er bijvoorbeeld bezuinigd op het zwembad of de Wmo, terwijl er tegelijkertijd een toename is van eenmalig beschikbaar geld dat niet wordt uitgegeven?

Er zijn verschillende redenen voor dit verschil. Gemeenten ontvangen bijvoorbeeld laat in het jaar nog extra geld van het Rijk en zijn vaak te optimistisch in hun planning. Ze hebben ambitieuze doelen in hun begroting, maar het realiseren van deze doelen kost vaak meer tijd dan verwacht. Ook geven ze minder uit van hun eigen vermogen en lenen ze minder dan begroot. Hierdoor blijven investeringen in maatschappelijke voorzieningen achter.

Ook de circulaires, die vier keer per jaar informatie geven over de verwachte hoogte van de gemeentefondsuitkeringen, variëren sterk. Daarnaast speelt de onzekerheid vanuit het Rijk een rol. Het is nog onduidelijk hoe de structurele financiering er na 2026, het 'Ravijnjaar', uit zal zien. Begin september 2023 zijn in het overhedenoverleg over de financiën van decentrale overheden goede afspraken gemaakt over de stappen die de komende periode gezet moeten worden om de taken van gemeenten en de middelen die daarvoor nodig zijn in balans te brengen.

In het webinar De trends en ontwikkelingen van de financiële positie van gemeenten wordt hier meer uitleg overgegeven. Ook krijg je als raadslid tips om met deze financiële realiteit om te gaan.

Troebel zicht

Dit verschil tussen de begroting en jaarrekening maakt het lastig om te zien hoe gemeenten er echt voor staan. Is er nu te weinig of juist te veel geld om opgaven te realiseren? En ligt het probleem bij de uitvoering of bij het begroten?

Een ander gevolg van dit positieve resultaat is wat technischer van aard. De extra baten en meevallers worden doorgaans toegevoegd aan de reserves en krijgen het stempel ‘incidenteel’. Maar dit is geld dat heel goed als structureel gezien kan worden, bijvoorbeeld als we het gemiddelde nemen van de afgelopen vier jaar. Over de periode 2018-2021 is dit een bedrag van 1,6 miljard euro (!) voor alle gemeenten in totaal.

Ook de vele specifieke uitkeringen voor maatschappelijke opgaven, zoals de opvang van Oekraïnevluchtelingen en de woningbouwimpuls, krijgen het stempel incidenteel. Dit aantal uitkeringen is sinds 2019 verviervoudigd. Incidentele baten zijn dus geen uitzondering meer, terwijl in de Handreiking verduidelijking structurele en incidentele baten en lasten vanuit de toezichthouders bij de provincies juist staat dat dat wel zo is.

Onderscheid tussen structureel en incidenteel is niet relevant

In deze onzekere tijden wil je als gemeenteraad waarde blijven toevoegen aan de maatschappij. Het is dan niet altijd belangrijk of het geld structureel of incidenteel is. Wat telt, is dat er genoeg geld en geschikte medewerkers zijn om het werk te doen.

Het onderscheid tussen structureel en incidenteel geld is een boekhoudkundige werkelijkheid dat ver weg staat van inwoners en misschien ook wel van jou als raadslid. Geld is immers een middel om opgaven te realiseren, geen instrument om op de plank te laten liggen.

Een wendbare en weerbare begroting

Belangrijk is de wendbaarheid en weerbaarheid van de gemeentelijke portemonnee. Gemeenten kunnen de incidentele gelden als een soort haarlemmerolie gebruiken. Daarom is het verstandig om een paragraaf over wendbaarheid en weerbaarheid in de begroting en jaarstukken op te nemen.

Wendbaarheid en weerbaarheid zeggen veel meer over de financiële gezondheid van de gemeente dan incidentele inkomsten en uitgaven. Wendbaarheid gaat over hoe snel je als gemeente kunt inspelen op de actuele, dynamische en ook reguliere opgaven. Weerbaarheid gaat over hoe groot de financiële buffer moet zijn om voldoende wendbaar te zijn. Bij een lage financiële wendbaarheid, is er meer weerbaarheid nodig.

Onze oproep

Wij pleiten ervoor dat gemeenten werken aan financiële wendbaarheid en weerbaarheid, in plaats van zich te focussen op structureel en incidenteel geld. Dit past beter bij de complexe uitdagingen van deze tijd. Onze andere aanbeveling is dat gemeenten hun plannen beter toetsen op haalbaarheid voordat ze deze in de begroting opnemen.

Ook de toezichthoudende provincies en het Rijk zouden deze benadering moeten omarmen, en gelukkig zijn nu de eerste signalen vanuit het Rijk positief. Deze op wendbaarheid en weerbaarheid gebaseerde benadering, geeft een beter beeld van de financiële positie van gemeenten. Dit is een goed startpunt voor discussie in de gemeenteraad. Daar hoeft het dan niet te gaan over technische termen als structureel en incidenteel geld, maar over hoe snel de gemeente kan inspelen op wijzigende opgaven, veranderende omstandigheden en permanente onzekerheid. Bijvoorbeeld: is er geld voor dat nieuwe zwembad, of niet? En hoe wendbaar en weerbaar zijn we eigenlijk?

Met deze aanpak sluiten de systeemwereld en leefwereld beter op elkaar aan. Daardoor zijn financiële keuzes beter uit te leggen aan inwoners en ondernemers. En dat draagt weer bij aan het vertrouwen in de overheid, dat zo hard nodig is.

Did you find this useful?