Kommunesammenslåing i Danmark - Erfaringer og refleksjoner

Innsikt

Kommunesammenslåing i Danmark

Erfaringer og refleksjoner

Danmark gjennomførte en omfattende kommunereform i 2006. I den norske debatten henvises det ofte til denne reformen, og enkelte bruker den som dokumentasjon på at en kommunereform ikke gir ønskede effekter. Er dette riktig, og hvilke erfaringer gjør danskene seg i dag?

I dette intervjuet gir Deloittes Ulrik Bro Müller sine vurderinger om erfaringene fra den danske kommunereformen.

Hva var hovedtrekkene i den danske kommunereformen?

En strukturkommisjon nedsatt i 2002 konkluderte blant annet med at ikke alle danske amter og kommuner var store nok til å kunne ivareta oppgavene de skulle løse på en god nok måte. Den konkluderte også med at det på flere områder var en uhensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, og at det var flere gråsoner. Kommunereformen ble vedtatt i 2005 og reformen trådde i kraft i 2007.

Den danske kommunereformen handlet både om å profesjonalisere kommunene, lage nye finansieringsordninger og å etablere en ny oppgavefordeling mellom stat, amt og kommune. Kommunereformen i Danmark var en sentralisering og desentralisering på samme tid. Oppgavefordelingen ble endret i retning av økte oppgaver i kommunene, samtidig som Danmark gikk fra 13 amt (tilsv. våre fylker red anm.) til fem regioner, og fra 270 kommuner til 98 kommuner.

For at kommunene skulle være robuste nok til å ivareta de nye oppgavene på en god måte, ble det bestemt at kommunene skulle slås sammen. Det hadde vært for sårbart for det offentlige tjenesteapparatet å beholde den eksisterende kommunestrukturen, spesielt med tanke på en økt oppgavebelastning for de minste kommunene. For eksempel kunne de små kommunene bli sårbare for de økte kostnadene som kunne oppstå ved tilflytting av familier med store behov for (og krav på) kommunale tjenester. 

Ble det i forkant av reformen gjort en avklaring av hvilke oppgaver som var åpenbart statlige, regionale og kommunale?

Danmark har hatt noen klare ideer og prinsipper som har vært retningsgivende for gjennomføringen av kommunalreformen. Vi hadde en tanke om hvilke oppgaver kommunene skulle ha ansvar for og vi var også enige om at vi ville bevare noen regionale strukturer, selv om amtene ble lagt ned.

I Danmark har det vært viktig å avklare hvilke konkrete oppgaver det offentlige skal løse – og deretter avklare hvilke av disse oppgavene som skal løses sentralt og hvilke som skal løses lokalt. 

Det ble altså foretatt en del formelle avklaringer av ansvarsområder. Hva var eksempler på oppgaver som kommunene har overtatt på frivillig basis?

Ja, ett eksempel er oppgavene innenfor psykisk helse. Tidligere hadde ikke kommunene ansvaret for de psykiatriske institusjonene, men kunne gi en generell henvisning, og så var det opp til institusjonen å definere hvilket behov du hadde og hvilke tjenester du skulle få tildelt.

Kommunene har i forbindelse med kommunereformen valgt å overta driften og økonomien for en stor del av disse psykiatriske institusjonene. Sentralt i Danmark var man overrasket over at kommuner ønsket å ta på seg så stor del av disse oppgavene.

Hvilke holdninger har det vært til kommunereformen i Danmark?

Det har etter min mening vært relativt stor enighet i Danmark om at det kunne være behov for en kommunereform, blant annet var det en generell enighet om at finansieringssystemet for dansk offentlig sektor ikke var ideelt. Denne enigheten har vært et godt grunnlag for å gjennomføre en målrettet reform for kommunal sektor.

Det var ingen uenighet om at danske kommuner skulle være generalistkommuner. Noen oppgaver var tydelig statlige og forble statlige, og noen oppgaver forble regionale (slik som sykehus). Et mål med kommunereformen var at man i kommunen skulle ha en “en-dør-inn” til det offentliges tjenester. 

I Deloittes evaluering av kommunalreformen i Danmark to år etter (i 2008) ble det avdekket at de administrative kostnadene hadde økt, samtidig med at kvaliteten på administrasjonen sitt arbeid hadde økt. Hvordan kan dette forklares?

Reformen medførte i første omgang negative administrative stordriftsfordeler, høyere kvaIitet i administrasjonen og et økt fokus på administrative besparelser. Det ble likevel i liten grad gjort en samlokalisering av administrative oppgaver og tjenestetilbud til innbyggerne.

Et annet arbeid som er gjort på administrasjonsområdet har vært å implementere nye økonomi- og lønnssystemer – dette har krevd mye administrative krefter. Kommunene opplevde generelt en vesentlig utgiftsøkning de første årene etter reformen trådde i kraft.

I Danmark valgte man å profesjonalisere administrasjonen ved å investere målrettet i arbeidskraft med spisskompetanse, for eksempel i innkjøpsavdelingene. Man visste at en slik investering ville bety at utgiftene stiger et sted, men målet var besparelser andre steder i kommunen ved hjelp av en mer effektiv og profesjonell administrasjon. Det har vist seg å ta lang tid å oppnå gevinster her. Samtidig er det viktig å huske på at reformen skulle være utgiftsnøytral og formålet var ikke å spare penger.

Delen av reformen som dreide seg om målrettet kompetanseutvikling i kommunene ville blitt gjennomført uansett om det var reform eller ikke. Selv om kommunereformen i Danmark var utgiftsnøytral, hadde politikerne en forventning om at man kunne spare inn penger på administrasjonen, og at dette skulle finansiere implementeringsomkostningene. Dette viste seg å ikke holde i praksis.

Overblikk – den samlede reformprosessen: 4-5 årige tilløp til kommunalreformen, som ble implementert fra 1. januar 2007 og ble understøttet av en rekke underliggende reformer og større tiltak.

Du har nevnt at oppgaver har blitt desentralisert i sammenheng med kommunereformen, har desentraliseringen gått for langt etter din mening?

Hvor mye man skal desentralisere er et politisk spørsmål som fortsatt diskuteres. Men det man har sett er at man internt i kommunene har hatt en tendens til å desentralisere oppgavene for mye.

Kommunene desentraliserte budsjettansvaret og de tilhørende administrative oppgavene ut på tjenestenivå. Det resulterte i manglende helhetlig kommunal styring de første årene etter reformen, som var preget av vesentlige budsjettoverskridelser på en rekke områder, herunder særlig innen sosiale og psykiatriske tjenester.

En kan også se at kommunene har blitt større og silooppdelte, og det har derfor oppstått nye grenseområder innenfor den kommunale strukturen. 

På hvilken måte har den faglige kvaliteten blitt endret etter komkommunereformen?

Noen av kommunene har hatt utfordringer med å finne spesialistkompetanse til komplekse oppgaver der arbeidsstedet er lokalisert utenfor de store byområdene.

Den faglige kvaliteten i administrasjonen har økt, men ikke nødvendigvis som en konsekvens av reformen. Det er usikkert om den faglige kvaliteten i oppgavene som ytes til innbyggerne (undervisning, pleie- og omsorgstjenester) har økt som en konsekvens av kommunalreformen.

Oppgaveutførelsen i kommunene er blitt mer transparent etter kommunereformen, i den forstand at det er tydeligere for innbyggere hvilket tjenestenivå og hvilke tjenester man kan forvente av kommunen. I tillegg rapporteres det på måloppnåelsen til de ulike kommunale tjenestene, noe som gjør det mulig å sammenligne resultatene til ulike kommuner.

I forbindelse med kommunereformen har man også fått luftet en stor diskusjon om prioriteringer mellom ulike områder og oppgaver i kommunene. Dette har vært nyttige diskusjoner. Det har samtidig vist seg å være vanskelig for lokalpolitikerne å gjøre prioriteringer nå som kommunene har en større og mer kompleks oppgaveportefølje.

Når man ser på kommunenes ressursbruk er det viktig å huske på at effektivitet ikke er et enkelt regnestykke, og det kan måles ved hjelp av mange ulike parametere. Når det gjelder administrasjonens effektivitet er det også viktig å snakke om servicenivå og kvaliteten på tjenestene som ytes. Hvis ikke man gjør det, blir diskusjonen om effektivisering meningsløs. Man bør altså se mer på hva som kommer ut av administrasjonens arbeid, og ikke bare på hvor mye som brukes på den. 

Har man fått økt bevissthet hos borgerne og tjenesteutøverne om hva som skal være tjenestenes innhold og nivå?

Ja, og Deloitte har hatt noen store prosjekter i Danmark som har gått nettopp på dette som omhandler servicenivået kommunene som tjenestetilbydere skal legge seg på. Spørsmålene man stiller seg er: ut fra oppgavene kommunen skal løse: hvilke tjenester skal tilbys?

Generelt sett har kommunene i Danmark relativt stort handlingsrom til å utforme sine tjenestetilbud. Etter kommunereformen er det satt flere minstekravene til tjenestetilbudene, selv om det fortsatt er rom for lokale tilpasninger. Det har vært en tendens til at fagfolk har vært nervøse for å redusere tjenestetilbudet. Dette kan henge sammen med at danske lover er rettighetsbaserte, og at tjenesteytere i kommunene har ønsket å unngå klager fra tjenestemottakere.

Nettopp derfor er tydelige beskrivelser og krav til de kommunale tjenestenes innhold viktig for publikums forventninger. På noen områder finnes sentralt satte minstekrav, f.eks. hvor ofte eldre på institusjon skal få dusje. Dette er en balansegang, og Kommunenes landsforening ønsker ikke detaljstyring av krav til kommunene.

Danmark har i forbindelse med kommunereformen utpekt fem “tilsynskommuner”, som skal ha tilsynsplikt med andre kommuner i Danmark på enkelte områder. Blant annet vurderes kvaliteten på kommunenes sosiale tjenester.

Hvilke effekter har kommunereformen hatt når det gjelder lokaldemokratiet?

Det er vanskelig å si noe sikkert om reformens effekter på lokaldemokratiet. På den ene siden var man nok nervøse for at kommunereformen, og den påfølgende kommunestrukturen med store kommuner, ville skape mindre demokratisk deltakelse lokalt. På den andre siden hadde kommunereformen flere aspekter som kunne virke positivt på folks demokratiske bevissthet.

Samtidig som kommunestørrelsen økte, overtok kommunene flere oppgaver og mer ansvar, og det kan virke som om dette til dels kan ha gjort lokalpolitikken mer interessant og relevant for folk. Det vi i hvert fall kan se er at det har vært en økning i valgdeltakelsen i de siste lokalvalgene i Danmark. Hvorvidt dette kan tilskrives kommunereformen er likevel usikkert

Hva er de generelle oppfatningene av reformen nå i Danmark?

Det er nok flere meninger om reformen, og det har vært flere utfordringer underveis, men inntrykket mitt er at det er bred konsensus i Danmark om at kommunereform har vært en riktig vei å gå. Ved planlegging av kommunereformen kunne man ikke forutse alle fremtidige scenarioer, så man har måttet jobbe kontinuerlig med utformingen av reformen.

Justeringer må nok også gjøres i tiden fremover, og dette krever ressurser. Det er også flere nye løsninger man kan se for seg å innføre i det offentlige i Danmark, men det er viktig å unngå “reformtretthet”.

Hvilke forhold må legges til rette fra statens side for at kommunereformen skal fungere? Hvilke erfaringer kan dere i Danmark bidra med i forbindelse med planleggingen av norske kommunereformer?

Først og fremst er det viktig å huske på at den danske kommunalreformen ikke bare handlet om struktur. Den danske reformen handlet like mye om finansieringsmodeller og oppgavefordeling mellom de ulike nivåene.

I første fase av innføringen av kommunalreformen hadde ikke kommunene kontroll på utgiftssiden. Erfaringen i Danmark var at det tok fire år før man fikk kontroll på utgiftene, noe som kan sies å være relativt lang tid. Det interessante er at en slik midlertidig kostnadsøkning overhodet ikke var forutsett eller tatt høyde for når reformen startet, og det har vært et kjempeproblem.

En konsekvens av budsjettoverskridelsene har vært at man i Danmark vedtok en lov som sa at kommunene som ikke holder budsjettene må tilbakebetale merforbruket. Dette kravet er også fulgt opp i ettertid. Nå har kommunene fått bedre styring på økonomien, og utgiftene er under kontroll. I 2012 gikk kommunene med overskudd.

Det er samtidig viktig å huske på at overskudd ikke trenger å være positivt – det vil være et problem hvis en kommune går med overskudd fordi innbyggerne i kommunen ikke får de tjenestene de etter loven har krav på.

Hvilke andre faktorer har påvirket strukturene i Danmark, som man ikke kunne forutse når reformen ble planlagt?

En kommunereform er bare en av mange krefter som virker samtidig. Det vi har sett i Danmark er at mange av endringene i kommunene kom på grunn av finanskrisen og teknologiske endringer, ikke nødvendigvis som et resultat av strukturendringene og reformen i seg selv.

Den teknologiske utviklingen har gått svært raskt siden 2004-2005 da man designet kommunereformen. På det tidspunktet var man ikke i stand til å kikke i krystallkulen og se de store endringene som kom til å skje. I Danmark hadde man også i mindre grad mulighet for å lære av erfaringer fra kommunereformer i andre land.

Den digitale utviklingen innebærer en rekke muligheter og får flere konsekvenser for kommunene i Danmark. Kommunene kan for eksempel tilby digitale tjenester og gi kommunens ansatte opplæring via e-kurs. Det er i økende grad digital kontakt mellom innbyggere og kommunene, for eksempel er saksgangen i kommunene nå blitt digital.

Hvis Norges kommunalminister spurte deg hva som er ditt beste råd for å iverksette en reform som ivaretar finansierings-, oppgave-, og strukturbehovet - hva ville ditt svar vært?

Det er vanskelig å finne et kort svar, men jeg ville understreke på generelt grunnlag at det er viktig å finne et fokus for reformen. Hva er det man vil oppnå med reformen? Det ville ikke vært en god idé å drive en reform igjennom ”bare for å gjøre det”.

For å gjennomføre en kommunereform på en god måte, må man være tydelig på hva som er formålet, ha en tydelig idé og en grunntanke. Hvis ikke dette er tydelig på plass, får man ikke gjort noe hverken politisk eller operasjonelt. Det er også viktig å tenke helhetlig. Hvordan skal man ivareta hensynene til for eksempel faglig kvalitet, økonomi og demokrati?

For å finne gode løsninger bør man vurdere samspillet mellom ulike oppgaver og se på hvordan strukturene passer med oppgavene. I forbindelse med forarbeidet til en kommunereform kan man også sikre god kompetanseutvikling når det gjelder hvordan man best kan organisere kommunale områder der det er spesielt stor risiko for svikt i tjenestetilbudet.

Kommunalreformen har i Danmark ført til en generell kompetansedeling og bevisstgjøring av ulike utfordringsområder, og arbeidet med reformen har gitt sentrale beslutningstakere en god forståelse for tjenesteapparatets virkemåte.

Ulrik Bro Müller arbeider som senior manager i Deloitte Danmark og leder Deloitte Danmark sin kommunale rådgivningsavdeling. Han har gjennomført prosjekter i cirka 55 kommuner, med fokus på organisering, styring og effektivisering. Han har også gjennomført tverrkommunale analyser for bl.a. Finansministeriet, Socialminesteriet, Økonomi- og Indenrigsminestseriet mv. Han arbeidet i 2005 i det Danske Socialministeries økonomiske sekretariat med forberedelser av kommunalreformen på området som omhandler utsatte barn og unge. Han har fra 2006 arbeidet med kommunal rådgivning i Deloitte.
Var denne siden nyttig?

Relatert