Innsikt

Kontrollutvalget

– de folkevalgte kontrollørene

Kontrollutvalget er en viktig del av kommunens egenkontroll. Deloitte har gjennomført en evaluering av kontrollutvalgets rolle og hvilke effekter kontrollutvalgets arbeid har for læring og forbedring i kommunal forvaltning. Denne artikkelen oppsummerer noen av funnene i evalueringen.

Det har nylig vært kommunevalg og nytt kommune- styre1 settes sammen. Etter valget skal kommunestyret velge kontrollutvalg, som skal føre løpende tilsyn med forvaltningen på vegne av kommunestyret.

 

Kommunal egenkontroll

Deloitte har gjennomført en evaluering av kontroll- utvalgenes rolle på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Evalueringen viser at kontrollutvalgene i all hovedsak fungerer godt.

Den kommunale egenkontrollen er den kontroll som kommunens selv utfører overfor egen virksomhet. Egenkontrollen består i hovedsak av to kontrollinjer; rådmannens internkontroll og kontrollutvalgets ansvar for kontroll og tilsyn på vegne av kommunestyret.

Begge disse kontrollinjene har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Kommunene har fått flere oppgaver, og kompleksiteten i den kommunale organiseringen har økt. Dette gir behov for bedre kommunal egenkontroll.

Det har blitt iverksatt en rekke initiativ for å styrke den kommunale egenkontrollen de siste årene. Ett av disse initiativene er Kommunelovutvalget, som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven, og som er bedt om å se spesielt på tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen. For å få mer informasjon om status og utfordringer på dette har Deloitte, på oppdrag av Kommunal- og moderniseringsdeparte- mentet gjennomført en nasjonal evaluering av kontroll- utvalg og kontrollutvalgssekretariat.

 

Krav om kontrollutvalg

I ny kommunelov av 1992 ble det stilt krav om at alle kommuner skal ha et kontrollutvalg. Bakgrunnen for kravet var blant annet erkjennelsen av at den kommunale virksomheten hadde økt i omfang og kompleksitet og at det var behov for bedre kontroll av forvaltningen. Kontrollutvalget skulle være kommune- styrets kontrollorgan, og fikk ansvar for å gjennomføre løpende tilsyn med forvaltningen på kommunestyrets vegne. Samtidig ble det lagt vekt på at kontrollutvalget ikke bare skulle sørge for at det ble gjennomføre tradisjonell regnskapsrevisjon, men at en større del av kontrollressursene skulle brukes på å kontrollere måloppnåelse og effektivitet i forvaltningen (Ot.prp. nr. 70 2002-2003). For å ivareta dette perspektivet ble også forvaltningsrevisjon og selskapskontroll lagt til som lovpålagte oppgaver for kontrollutvalget.

1Når vi i denne artikkelen refererer til kommune og kommunestyre omfatter dette også fylkeskommune og fylkesting.

Artikkelen på 15 sekunder

  • En evaluering Deloitte har gjennomført viser at kontrollutvalg er viktig for den kommunale egenkontrollen, og at gjennomførte forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller bidrar til læring og forbedring i forvaltningen. For å velge de riktige prosjektene må utvalget gjennomføre en overordnet analyse som identifiserer områder i kommunen med størst risiko for feil og mangler.

Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll

Det er et lovpålagt krav at kontrollutvalgene skal sørge for at det gjennomføres "årlig" forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon er systematiske vurderinger av om kommunen etterlever regelverk, oppnår mål og har en effektiv ressursbruk. Sentrale tema for forvaltningsrevi- sjon kan for eksempel være om kommunen sørger for at barnevernstjenesten utøver sine oppgaver i samsvar med lovkrav, om kommunen har en god økonomistyring, om kommunen har en god og kostnadseffektiv organisering av eldreomsorgen, om skolebarna i kommunen får en grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringsloven, om lov om offentlige anskaffelser overholdes m.v.

Forvaltningsrevisjoner gjennomføres av et revisjons- selskap, enten i form av egen kommunal eller inter- kommunal revisor, gjennom en fast avtale med et privat selskap eller gjennom å lyse ut hvert forvaltnings- revisjonsprosjekt i markedet.

Selskapskontroll er en annen lovpålagt aktivitet som kontrollutvalget skal påse at gjennomføres. Også selskapskontroller gjennomføres gjerne av revisor.

I selskapskontroller undersøker man hvorvidt kommunens eierstyring av selskapet skjer i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Selskapskontroll kan også omfatte forvaltningsrevisjon av enkeltselskap. Sentrale spørsmål som her ofte svares

på er om selskapene opptrer i samsvar med kommunens (eiers) føringer og om selskapene drives i samsvar med sentrale krav i regelverket og i samsvar med krav til forsvarlig økonomistyring.

Evalueringen som Deloitte har gjennomført viser at flere kommuner har begrenset budsjett, at det er vanskelig å få gjennomført årlig forvaltningsrevisjon, og at antallet selskapskontroller i valgperioden er lavt. Med et begrenset budsjett, og få gjennomførte kontroller, er det avgjørende at de kontroller som gjennomføres/ bestilles av kontrollutvalget er treffsikre og gjøres på områder hvor risiko for feil og mangler i forvaltningen er størst. Dette vil føre til best mulig bruk av kontrollutvalgets ressurser, samt føre til mest mulig verdi for forvaltningen som blir revidert.

Forvaltningsrevisjon i tall

  • Evalueringen viser at de fleste kontrollutvalg gjennomfører 1-2 forvaltningsrevisjonsprosjekter i året. Det er stor variasjon mht. omfang, tema og kvalitet
  • Vi anslår at det ble bestilt 750 unike forvaltningsrevisjoner i 2013.
  • 20 % av utvalgene har minst ett av de tre siste årene ikke gjennomført forvaltningsrevisjon
  • 2 % av utvalgene har ikke gjennomført forvaltningsrevisjon i den treårsperioden som ble undersøkt.
  • 10 % av utvalgene mener de ikke gjennomfører tilstrekkelig med forvaltningsrevisjon til å ivareta utvalgets kontrollansvar.

Overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse

Det kan være utfordrende å vite hvilke områder og eventuelt selskap kontrollutvalget bør prioritere å kontrollere når utvalget skal bestille forvaltnings- revisjoner (enten av virksomhet eller av eierskapene).

I starten av hver valgperiode skal kontrollutvalget utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevi- sjon og en plan for selskapskontroll for fireårsperioden. For å identifisere de viktigste prosjektene skal planene baseres på en overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse av kommunens virksomhet og eierskap. Formålet er

å identifisere områder hvor det er vesentlig risiko for feil og mangler i forvaltningen og hvor det derfor bør gjennomføres forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Det er etablert få føringer for hvordan slike overordnede risiko- og vesentlighetsanalyser skal gjennomføres, og evalueringen som Deloitte har gjennomført viser at selv om de fleste kontrollutvalg utarbeider en slik analyse, varierer både formen og kvaliteten på analysene.

Det er også flere som tar til orde for at overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse må gjennomføres oftere enn hvert fjerde år, og at planene må rulleres minst én gang i valgperioden, ettersom risikobildet i kommunen endres. Flere av kommunene som er undersøkt i evalueringen opplyser at de rullerer arbeidet i løpet av valgperioden, noe også vi mener er hensiktsmessig.

 

Bruk av overordnet analyse

Evalueringen viser at de mest vesentlige risikoområdene påpekt i overordnet analyse i stor grad munner ut i faktiske prosjekt. Etter vår oppfatning understreker dette viktigheten av at overordnet analyse har tilstrekkelig kvalitet til å identifisere områdene i kommunen med størst risiko for feil og mangler.

Deloittes evaluering viser videre at overordnet analyse ofte avdekker flere risikoforhold enn kontrollutvalget har budsjett til å undersøke ved hjelp av forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig for kontrollutvalgene å iverksette andre og mindre ressurskrevende kontrollaktiviteter for å følge opp de avdekkede risikoområdene. Evalueringen viser for eksempel at flere kontrollutvalg har god erfaring med å invitere rådmannen til å gi utvalget en orientering om et område der det gjennom overordnet analyse er avdekket særlig risiko. I mange tilfeller vil også rådmannen kunne følge opp de risikoer som er avdekket uten ytterligere kontroller fra utvalget.

Evalueringen viser videre at i overkant av en tredjedel av kommunene benytter rådmannen kontrollutvalgets overordnede analyse i administrasjonens eget internkon- trollarbeid. Det er særlig rådmennene som ble involvert i arbeidet med overordnet analyse som benytter over- ordnet analyse i kommunens internkontrollarbeid. Evalueringen viser også at involvering av rådmenn i de overordnede analysene synes å bidra positivt når det gjelder administrasjonens oppfatning av lærings- og kontrolleffekten av forvaltningsrevisjoner.

 

Har kontrollene effekt?

Evalueringen viste at de overordnede risikoanalysene er viktige for valg av hvilke forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller som skal gjennomføres. Men det viktigste spørsmålet er gjerne om de valgte kontrollene har en effekt? Fører forvaltningsrevisjoner og selskaps- kontroller til bedre kontroll med forvaltningen?

Forvaltningsrevisjon kan bidra til både økt kontroll, læring og forbedring i den kommunale organisasjonen, noe som også understrekes av departementet.

"Etter departementets oppfatning er forvaltningsrevisjon et nyttig virkemiddel i kommunestyrets kontroll og tilsyn med forvaltningen. Denne typen undersøkelser gir de folkevalgte i kommunen informasjon om admi- nistrasjonens oppfølging og resultatene av vedtak i kommunestyret. Forvaltningsrevisjon kan virke som en kontrollmekanisme mellom kommunestyret og det øvrige forvaltningsapparatet, og i tillegg ha læringseffekter."

For å sikre læring og forbedring er det særlig viktig at resultatene fra forvaltningsrevisjonen følges opp av forvaltningen. Kontrollutvalget skal påse at kommune- styrets vedtak på bakgrunn av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll følges opp. De aller fleste forvaltnings- revisjoner og selskapskontroller konkluderer med at det eksisterer avvik eller forbedringsområder, og det utledes et sett av anbefalinger basert på disse konklusjo- nene. Disse anbefalingene blir i all hovedsak vedtatt av kommunestyret. Evalueringen viser også at disse anbe- falingen i stor grad blir gjennomført av forvaltningen, selv om det ikke alltid skjer innen de frister som er gitt. Forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller har dermed en vesentlig innvirkning på forbedringsarbeidet i forvalt- ningen, noe også kontrollutvalgslederne gir uttrykk for i evalueringen som er gjennomført.

Også rådmennene gir uttrykk for at de opplever at kontrollutvalgets rapporter bidrar til bedre intern- kontroll, læring og forbedring i forvaltningen. I undersøkelsen svarer 37 % av rådmennene at de er helt enig og 43 % delvis enig til påstanden om at kontrollutvalgets prosjekter utgjør en viktig del av kommunens egenkontroll.

Evalueringen viser imidlertid at rådmennene opplever at forvaltningsrevisjoner har en mer positiv effekt enn selskapskontroller, slik det fremgår av figuren under.

Tips til overordnet analyse

  • Deloitte har lang erfaring med å gjennomføre overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse for kontrollutvalg i en rekke kommuner. Vår erfaring er at det er viktig at analysen:
    • dekker alle kommunale tjenesteområder
    • involverer et bredt spekter av aktører fra administrasjonen, politisk nivå, revisjonen, kontrollutvalgssekretariatet og kontrollutvalget. Både intervju og spørreundersøkelse kan benyttes.
  • Bred involvering bidrar til å sikre et godt informasjonsgrunnlag og identifisering av sentrale risikoområder, slik at kontrollutvalget har et godt beslutningsgrunnlag når de skal velge prosjekt. Bred involvering vil også forankre kontrollutvalgets arbeid i folkevalgte organ og i administrasjonen.

Det er mye som tyder på at egenskaper ved prosessene, samt kvaliteten på gjennomføringen av forvaltnings- revisjoner og selskapskontroller, betyr noe for i hvilken grad rådmennene opplever at forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller bidrar positivt til læring og forbedring. Rådmennene som gir uttrykk for at forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller bidrar til læring og forbedring i administrasjonen gir uttrykk for at de:

  • opplever at rapportene har høy kvalitet
  • blir involvert i overordnet analyse
  • mener gjennomførte forvaltningsrevisjoner er relevante
  • opplever at revisjonen har tilstrekkelig kompetanse
  • oppfatter de anbefalte tiltakene som konkrete

Forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller har også en egenverdi for kommunens egenkontroll i tillegg til læringsutbyttet rådmennene viser til. Både forvaltnings- revisjoner og selskapskontroller som blir lagt frem for kommunestyret bidrar til å opplyse de folkevalgte om hvordan forvaltningen utfører oppgavene sine. Dette er også en vesentlig del av kontrollutvalgets oppgave og av den folkevalgte kontrollen med forvaltningen.

 

Kontroll og læring

Evalueringen viser at den kommunale egenkontrollen virker. Kontrollutvalgets arbeid med overordnet analyse, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll bidrar både til bedre kontroll og til læring og forbedring i forvaltningen. Dette kan oppsummeres i læringssirkelen under.

Et av de sentrale funnene i undersøkelsen er at over- ordnet analyse og gjennomføring av forvaltnings- revisjoner og selskapskontroller har stor betydning for hvilke endringstiltak forvaltingen må gjennomføre. Dette understreker viktigheten av kontrollutvalgets arbeid og den kommunale egenkontrollen, og viser hvorfor det må settes høye krav til kvalitet i arbeidet både til kontroll- utvalget, og ikke minst revisjonen som skal gjennomføre forvaltningsrevisjoner og eventuelt selskapskontroller på vegne av kontrollutvalget.

  • Rapporten fra "Evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat" er tilgjengelig på www2.deloitte.com/forvaltningsrevisjon
  • Deloitte har også utarbeidet Kontrollutvalgsboken på vegne av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som er en veileder i kontrollutvalgsarbeid både for kontrollutvalgsmedlemmer, folkevalgte og administrasjonen i kommuner og fylkeskommuner. Kontrollutvalgsboken er tilgjengelig på www2.deloitte.com/forvaltningsrevisjon
  • Deloitte er valgt revisor (både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon/selskapskontroll) for en rekke kommuner. Vi gjennomfører også enkeltvise overordnede analyser, forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller for kommuner som ønsker bistand til dette. For mer informasjon om Deloitte sine tjenester knyttet til kommunal revisjon, ta gjerne kontakt for en uforpliktende prat. Ta kontakt med Birte Bjørkelo bbjorkelo@deloitte.no eller Stein Ove Songstad ssongstad@deloitte.no

Var denne siden nyttig?

Relatert