Opłata infrastrukturalna według projektu Kodeksu Urbanistyczno- Budowlanego

Kompleksowe zmiany w nowym kodeksie urbanistyczno-budowlanym

Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przedstawiło długo zapowiadany projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany („Kodeks”). Prace nad Kodeksem trwają i aktualnie są na etapie konsultacji społecznych oraz uzgodnień międzyresortowych.

Kodeks ma stanowić kompendium przepisów z zakresu kształtowania i realizacji polityki przestrzennej. Uchyli on w całości lub w części kilkadziesiąt aktualnie obowiązujących ustaw, takich jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowlane, ustawa o gospodarce nieruchomościami czy prawo geodezyjne i kartograficzne. Kodeks wprowadzi szereg nowych instytucji prawnych i procedur, które w zamierzeniu jego twórców mają znacząco zreformować planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz sam proces inwestycyjny.

Do nowości należy pojawienie się opłaty infrastrukturalnej. Zastąpi ona dotychczas funkcjonującą opłatę adiacencką. Całkowicie usunięta z obrotu zostanie natomiast renta (opłata) planistyczna.

Renta planistyczna i opłata adiacencka – aktualny stan prawny

Dotychczas, w przypadku, w którym dla danego terenu uchwalany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właściciel objętej nim nieruchomości musiał liczyć się z tym, iż zostanie on obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty, zwanej potocznie rentą planistyczną.

Obowiązek uiszczenia tej opłaty wiąże się ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Procedura określenia wysokości renty planistycznej jest dwuetapowa. W pierwszym kroku, w uchwale rady gminy dotyczącej wprowadzenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, ustalana jest jedynie procentowa wysokość tej opłaty, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. 

Drugi etap to etap ustalenia faktycznej wysokości renty planistycznej po zbyciu nieruchomości. Notariusz sporządzający akt notarialny dotyczący zbycia przesyła wypis z tego aktu odpowiednio wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia aktu. Bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu, organ wykonawczy gminy ustala – w formie decyzji administracyjnej – wysokość opłaty.

Zważywszy, że wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest ustalenie, jak faktycznie zmieniła się wartość zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Na tę okoliczność przygotowywany jest przez rzeczoznawcę majątkowego stosowny operat szacunkowy.

W aktualnym stanie prawnym przyjmuje się, iż obowiązek poniesienia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie może być zniesiony czy wyłączony w drodze porozumienia właściciela nieruchomości z gminą, jednakże przepisy dają możliwość ustalenia konkretnej wysokości renty planistycznej jeszcze przed zbyciem nieruchomości, dzięki czemu właściciel może podejmować decyzję o sprzedaży, mając świadomość kosztów, jakie będą się z tym wiązały. Co ważne, opłata planistyczna może zostać nałożona tylko w sytuacji, gdy nieruchomość zostanie zbyta w terminie 5 lat od wejścia w życie lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Często z rentą planistyczną mylona jest opłata adiacencka, która jest osobną opłatą, uregulowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Opłata ta jest pobierana również w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, jednak wywołanym nie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wynikającym z: podziału nieruchomości, scalenia i ponownego podziału nieruchomości lub budowy urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi.

Opłata adiacencka nakładana jest na podstawie decyzji organu wykonawczego gminy, z tym zastrzeżeniem, że sama wysokość stawki procentowej tej opłaty jest ustalana w uchwale przez radę gminy. Stawka procentowa nie może przekroczyć:

• 30% dla wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego lub na skutek prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego;
• 50% dla wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych przez osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych;
• 50% dla wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, chyba, że nieruchomość położona jest na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, wówczas wysokość tej stawki wynosi nie więcej niż 75% dla wzrostu wartości tej nieruchomości.

Wzrost wartości nieruchomości musi być potwierdzony – podobnie jak w przypadku renty planistycznej – operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, zawierającym potwierdzenie większej atrakcyjności rynkowej danej nieruchomości.

Termin na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej przez organ wykonawczy jest związany z rodzajem zdarzenia, które poskutkowano wzrostem wartości danej nieruchomości. W przypadku wzrostu wartości spowodowanego:

1. podziałem nieruchomości - decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne;
2. scaleniem i podziałem nieruchomości - o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości chyba, że przed wydaniem tej decyzji o scaleniu i podziale wójt (burmistrz albo prezydent miasta) uzgodni w ugodzie zawartej z osobami zobowiązanymi do zapłaty opłaty adiacenckiej termin i sposób jej wniesienia;
3. budową urządzeń infrastruktury technicznej - decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie tego rodzaju decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Opłata infrastrukturalna

Projekt Kodeksu przewiduje wprowadzenie w miejsce opłaty adiacenckiej innej opłaty o bardzo zbliżonym charakterze. Po jego wejściu w życie, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości leżących w tzw. „obszarze ulepszenia”, zobowiązani będą do wnoszenia opłat infrastrukturalnych. Dochód z poboru opłat infrastrukturalnych stanowić będzie przychód budżetu gminy, przeznaczony na pokrycie kosztów wykonania planów miejscowych.

Opłaty infrastrukturalne mają być ustalane i pobierane przez gminę, przy czym nieprzekraczalny termin, w którym może dojść do ustalenia tego typu opłaty to 2 lata od dnia wejścia w życie planu miejscowego wyznaczającego dany „obszar ulepszenia”.

Zgodnie z definicją zaproponowaną w projekcie Kodeksu, obszar ulepszenia będzie ustalany w planie miejscowym przewidującym realizację inwestycji polegających na realizacji dróg publicznych kategorii gminnej oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (w miastach na prawach powiatów – także dróg publicznych kategorii powiatowej) i będzie obejmował nieruchomości mające dostęp do planowanej drogi oraz nieruchomości, które mogą być przyłączone do planowanej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Wskazany powyżej katalog inwestycji wiążących się z możliwością naliczenia opłaty infrastrukturalnej nie jest wyczerpujący, albowiem - zgodnie z propozycją projektodawcy - gmina w drodze uchwały (tzw. uchwały infrastrukturalnej) będzie mogła go poszerzyć o dodatkowe kategorie inwestycji, w tym o sieci ciepłownicze, gazowe, elektroenergetyczne i telekomunikacyjne.

Dodatkowym - i jak się wydaje uzasadnionym - założeniem jest, iż opłata infrastrukturalna, podobnie jak opłata adiacencka, nie będzie obejmowała nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze lub leśne.

Wysokość opłaty infrastrukturalnej ma kształtować się pomiędzy 20% a 50% kosztów realizacji inwestycji przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego i znajdujących się na obszarze nowej urbanizacji, tj. na obszarze stanowiącym nowe tereny inwestycyjne utworzone przez gminy, na których będzie możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej, usługowej czy produkcyjnej. Na terenach znajdujących się poza obszarami nowej urbanizacji stawka ta ma wynosić od 10% do 30% kosztów realizacji inwestycji. Takie zróżnicowanie stawek jest uzasadniane tym, iż w przypadku obszaru nowej urbanizacji infrastruktura będzie musiała być budowana praktycznie „od podstaw”.

Szczegółowy mechanizm szacowania kosztów realizacji inwestycji nie został określony w projekcie. Zasady ustalania tych kosztów będą określone w przepisach wykonawczych do Kodeksu przez ministra właściwego ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Zgodnie z projektem Kodeksu, te przepisy wykonawcze będą musiały brać pod uwagę konieczność uwzględnienia lokalnych uwarunkowań oraz zapewniać możliwe zbliżenie kosztów szacunkowych do kosztów rzeczywiście ponoszonych.

Ustalona w powyższy sposób przez gminę opłata infrastrukturalna będzie podlegała podziałowi pomiędzy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze ulepszenia obejmującym, w przypadku drogi publicznej – nieruchomości mające dostęp do tej drogi, a w przypadku pozostałych inwestycji – nieruchomości możliwe do przyłączenia do tej inwestycji, proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości albo dopuszczalnej powierzchni jej zabudowy.

Wysokość opłaty infrastrukturalnej przypadającej na właściciela lub użytkownika wieczystego można będzie zróżnicować w zależności od przeznaczenia nieruchomości lub położenia nieruchomości względem realizowanej (planowanej) inwestycji. Ustalenia w powyższym zakresie muszą być jednak zawarte w uchwale infrastrukturalnej gminy. Z pewnością im więcej podmiotów będzie mogło korzystać z nowej infrastruktury, tym koszt przypadający na każdego z nich będzie w efekcie niższy. Opłata może być jednak dotkliwa, w przypadku odnoszenia jej wyłącznie do powierzchni nieruchomości, dla właścicieli lub użytkowników wieczystych większych, w porównaniu z sąsiednimi, działek.

Obowiązek wniesienia opłaty w ustalonej wysokości powstanie po upływie 1 roku od dnia, w którym możliwe stało się przyłączenie nieruchomości do inwestycji, zaś sama płatność będzie rozłożona na 5 do 10 rat rocznych, niepodlegających waloryzacji.

Należy podkreślić, że opisany wyżej sposób kalkulowana wysokości opłaty bazuje na szacunkowych kosztach realizacji inwestycji, a zatem opłata nie będzie odzwierciedlać rzeczywistej „wartości ulepszenia” nieruchomości. W Kodeksie został nałożony na wójta (lub odpowiednio: burmistrza bądź prezydenta miasta) obowiązek skorygowania opłaty, przyjmując za jej podstawę rzeczywisty koszt inwestycji, ustalony już po jej zakończeniu. Istotne jest, że korekta nie może spowodować wzrostu opłaty o więcej niż 10% w stosunku do jej wysokości ustalonej w planie miejscowym. Ustalenie ostatecznej wysokości opłaty obciążającej właściciela lub użytkownika wieczystego konkretnej nieruchomości następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta.

Mając na uwadze wątpliwości dotyczące charakteru opłaty adiacenckiej i renty planistycznej, odnoszące się do tego czy w zakresie nieuregulowanym powinny podlegać one przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego czy też przepisom Ordynacji podatkowej, w projekcie Kodeksu projektodawcy zdecydowali się rozstrzygnąć tę kwestię w sposób jednoznaczny. Projekt wskazuje wprost, iż w zakresie nieuregulowanym, do opłat infrastrukturalnych należy stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Jednocześnie sprecyzowano, że kompetencje organów podatkowych przysługiwać będą w tym przypadku wójtowi (burmistrzowi i prezydentowi miasta).

Obowiązek uiszczania opłaty infrastrukturalnej doznaje istotnego ograniczenia podmiotowego. Mianowicie, nie będzie on dotyczył inwestorów, którzy na podstawie umowy z gminą, zobowiążą się finansować lub zrealizować i przekazać na rzecz gminy inwestycje związane z wnoszeniem opłaty. Do inwestorów zwolnionych z powyższego powodu z opłaty infrastrukturalnej będą miały zastosowanie przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielania pomocy publicznej. 

Skutki nowych regulacji

Wprowadzenie opłaty infrastrukturalnej ma na celu uporządkowanie stanu prawnego dla poprawienia funkcjonowania mechanizmu przerzucania kosztów gmin związanych w szczególności z uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego oraz budową infrastruktury, na faktycznych beneficjentów tych działań, tj. właścicieli czy użytkowników wieczystych określonych nieruchomości. Dodatkowo, uniezależnienie nowej opłaty od kryterium wzrostu wartości nieruchomości i skorelowanie opłat z faktycznymi kosztami planowanych inwestycji, powinno z jednej strony umożliwić gminom lepsze planowanie finansowe, a z drugiej ułatwić inwestorom oraz właścicielom nieruchomości szacowanie opłat administracyjnych np. w przypadku zbywania tych nieruchomości.

Z punktu widzenia gmin, koncepcja zaproponowana w Kodeksie polegająca na wprowadzeniu opłaty infrastrukturalnej w miejsce opłaty adiacenckiej oraz usunięcie renty planistycznej wydaje się bardziej efektywnym rozwiązaniem niż dotychczasowe, które nie zawsze było przez gminy w pełni wykorzystywane. Przewiduje się, że nowe regulacje dotyczące opłaty infrastrukturalnej będą oznaczały partycypację właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury w stopniu wyższym, niż wynikający z wartości obecnej opłaty adiacenckiej. Co ważne dla właścicieli, różnicę tę ma niwelować brak obowiązku ponoszenia renty planistycznej. Nie należy jednak zapominać, że w przypadku tej ostatniej opłaty, właściciele nieruchomości nie ponosili jej w przypadku zbycia nieruchomości po upływie 5 lat od wejścia w życie nowego lub zmiany planu miejscowego. Projekt Kodeksu takiej furtki nie przewiduje, nie wiążąc obowiązku uiszczenia opłaty infrastrukturalnej ze zbyciem nieruchomości.

Projektowane przepisy dotyczące opłaty infrastrukturalnej bazują w duże mierze na rozwiązaniach leżących u podstaw opłaty adiacenckiej, wzbogaconych o doświadczanie związane ze stosowaniem przepisów o tej opłacie. W tym zakresie, w szczególności pozytywnie należy oceniać wprowadzenie przepisu jednoznacznie rozstrzygającego charakter opłaty infrastrukturalnej poprzez wskazanie obowiązku stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie, czy też brak konieczności ponoszenia dodatkowych, często wysokich, kosztów wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego za wycenę nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty. W przypadku opłaty infrastrukturalnej nie ma znaczenia kluczowa dla opłaty adiacenckiej okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, bo wzrost ten jest zakładany w związku z przyłączeniem nieruchomości do nowej infrastruktury, a sama opłata odnosi się do kosztów budowy infrastruktury, a nie wartości nieruchomości. Z punktu widzenia możliwości realizacji inwestycji infrastrukturalnych, dla gminy na pewno korzystne będzie otrzymanie środków przed realizacją inwestycji.

Oczywiście, projekt Kodeksu będący na tę chwilę na etapie konsultacji publicznych lub międzyresortowych, będzie jeszcze ewoluował. Produkt końcowy, z którym właściciele (użytkownicy wieczyści) będą musieli się zmierzyć być może już w 2017 roku może znacząco się różnić od zaproponowanego przez ministerstwo. Dodatkowo, bardzo duży wpływ na ostateczny kształt opłaty infrastrukturalnej będą miały mechanizmy związane z szacowaniem kosztów realizacji inwestycji, które będą znane dopiero po uchwaleniu stosownych przepisów wykonawczych. 

Artykuł ukazał się w wydaniu nr 15/2016 Vademecum Dewelopera