Jednostki samorządu terytorialnego, finansowanie JST

Analizy

Kluczowe zmiany w zasadach zadłużania się Jednostek Samorządu Terytorialnego

Akademia Skutecznego Samorządu - Newsletter Sektora Publicznego (07/2018)

18 lipca br. do Sejmu wpłynął projekt autorstwa Ministra Finansów dotyczący nowelizacji ustawy o finansach publicznych (UFP) oraz innych ustaw, który w znaczący sposób zmieni reguły dotyczące zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. 20 lipca br. projekt został skierowany do I czytania do Komisji Finansów Publicznych, natomiast z uwagi na wakacje sejmowe, prace nad nim zostały zawieszone do 11 września br. Zgodnie z uzasadnieniem projektu zmierza on do zracjonalizowania możliwości zadłużania się samorządów, uelastycznienia ich gospodarki finansowej oraz wzmocnienia mechanizmów prawnych służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego.

W opinii Ministra Finansów istnieje konieczność dokonania zmian dotychczasowego funkcjonowania regulacji w wyżej wymienionym zakresie, w tym indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Projekt przepisów to również odpowiedź na głosy regionalnych izb obrachunkowych i Najwyższej Izby Kontroli, jak również propozycje organizacji samorządowych.

Nowelizacja przepisów w kluczowy sposób wpłynie na sposoby pozyskiwania finansowania przez samorządy (i ograniczy możliwość korzystania z niestandardowych instrumentów), a także zmieni zasady kwalifikowania ich wydatków.
 

Zracjonalizowanie możliwości zadłużania się samorządów oraz uelastycznienie ich gospodarki finansowej

Planowane zmiany wprost pozwolą samorządom na dokonanie konsolidacji i wcześniejszej spłaty długu samorządu. Obecnie możliwość konsolidacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej. Jeśli dana jednostka nie posiada odpowiedniej nadwyżki bieżącej z 3 ostatnich lat, to istniały wątpliwości czy może dokonać spłaty zadłużenia, mając na uwadze art. 243 UFP. Samorząd może mieć jednak środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, które mógłby przeznaczyć na spłatę długów. Stąd wprowadza się możliwość wcześniejszej spłaty długu, w szczególności jeżeli samorząd posiada środki finansowe w danym roku. Niestosowanie ograniczenia w spłacie zobowiązań będzie możliwe przy spełnieniu co najmniej jednego z poniższych warunków:

  1. w przypadku restrukturyzacji zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia przez zaciągnięcie nowego długu o niższych kosztach obsługi, przy czym ustalenie kosztów obsługi następować będzie w całym okresie spłaty;
  2. w przypadku wcześniejszej spłaty długu wynikającego z posiadania wolnych środków, środkami z tego tytułu;
  3. w przypadku posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym (np. środki pochodzące z prywatyzacji), o ile samorząd nie zaciąga nowych zobowiązań dłużnych na pokrycie deficytu budżetowego.

Uzasadnienie do omawianej nowelizacji ustawy wskazuje wprost, że: „Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego (dalej zwana JST) nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z 3 ostatnich lat, to nie może dokonać spłaty zadłużenia, gdyż nie pozwala na to art. 243 ustawy.” Projektodawca wskazuje zatem, że w obecnym stanie prawnym (przed wejściem w życie procedowanej zmiany ustawy) nie jest możliwa restrukturyzacja zadłużenia i wcześniejsza spłata długu, jeśli samorząd nie posiada odpowiedniej nadwyżki bieżącej z ostatnich 3 lat. W praktyce jednak niektóre regionalne izby obrachunkowe pozwalały na taką restrukturyzację zadłużenia. Powstaje zatem wątpliwość czy obecnie – przed wejściem nowelizacji w życie – regionalne izby obrachunkowe znając brzmienie powołanego uzasadnienia i tym samym jednoznaczne stanowisko projektodawcy w tym zakresie, będą pozwalały na restrukturyzację zadłużenia tak jak robiły to dotychczas.

- Augustyn Wróbel, Managing Associate, Adwokat

Augustyn Wróbel

Wzmocnienie mechanizmów prawnych służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego

Zdaniem autorów projektu ustawy obecnie funkcjonujące mechanizmy prawne służące ograniczeniu i kontroli poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego są niewystarczające przede wszystkim wobec niestandardowych instrumentów finansowania (takich jak leasing zwrotny, sprzedaż zwrotna i umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu), niepodlegających obecnie ograniczeniom ustawowym, w szczególności w zakresie ich przeznaczenia, uzyskania stosownej opinii organu nadzoru czy zachowania limitów mierzonych wskaźnikiem spłaty zobowiązań przypadających na dany rok.
 

Planowane zmiany przewidują m.in.:

  1. przy wyliczaniu tzw. indywidualnego wskaźnika zadłużenia będą uwzględniane wszystkie zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu;
  2. objęcie zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki ograniczeniami analogicznymi jak dla „tradycyjnych” kredytów i pożyczek;
  3. poszerzenie katalogu zobowiązań, których zaciągnięcie obligować będzie jednostkę do uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej, o inne niż kredyty i pożyczki zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego;
  4. wyłączenie wolnych środków z reguły dotyczącej zrównoważenia budżetu, określonej w art. 242 UFP, aby jednostki samorządu terytorialnego nie zaciągały nadmiernych kredytów;
  5. wydłużenie okresu, z którego liczony jest limit spłaty zadłużenia (prawa strona relacji) do 7 lat; oraz
  6. wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

Stojąca za nowelizacją troska projektodawcy o finanse samorządowe jest zrozumiała. Do tej pory niektóre samorządy posiłkowały się bowiem finansowaniem, które co prawda nie wpływało na ustawowe wskaźniki zadłużenia, jednak było kosztowniejsze niż tradycyjny kredyt czy pożyczka. Trzeba jednak pamiętać, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają duże potrzeby finansowe konieczne do realizacji nałożonych na nie obowiązków oraz własnych planów inwestycyjnych. W związku z tym prawodawca powinien zwrócić większą uwagę na przyczynę zaistniałego problemu, a nie koncentrować się jedynie na zaostrzaniu rygorów prawnych. Niepewność powoduje sposób w jaki dany stosunek prawny uznany zostanie jako wywołujący skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki i kredytu. Wydaje się, że mogą w tym zakresie wystąpić istotne różnice pomiędzy stanowiskami poszczególnych regionalnych izb obrachunkowych.

- Mariusz Banaś, Senior Associate, Adwokat

Mariusz Banaś

Nowelizacja ma wejść w życie 1 stycznia 2019 r., z zastrzeżeniem pewnych okresów dostosowawczych.