Est Wind Power - efekt zachęty po nowemu?

Analizy

Efekt zachęty po nowemu?

Komentarz do wyroku w sprawie Est Wind Power

Strefa Ulg i Dotacji (12/2024) | Akademia Pomocy Publicznej – wydanie 12

Kwestia efektu zachęty i definicji rozpoczęcia prac często stanowi przedmiot orzeczeń sądów krajowych i unijnych. Niestety zagadnienie to stale wywołuje wątpliwości. Jak się wydawało, kolejną okazję do rzucenia światła na prawidłowe rozumienie pojęcia rozpoczęcia prac miała stanowić dla Trybunału Sprawiedliwości sprawa Est Wind Power OÜ przeciwko Elering AS (C 11/22). Czy jednak wydany w tej sprawie wyrok może stanowić właściwy punkt odniesienia dla rozumienia pojęcia rozpoczęcie prac w kontekście efektu zachęty, zwłaszcza w oparciu o Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., str. 1 ze zm.) (dalej: „Rozporządzenie 651/2014”).


Efekt zachęty i definicja rozpoczęcia prac

Wymóg spełnienia tzw. efektu zachęty jest wyrazem dążenia do tego, by w Unii Europejskiej udzielana była tylko „dobra pomoc”, czyli pomoc, która jest niezbędna do tego by beneficjent podjął się w ogóle realizacji danego projektu lub też by zrealizował go w takim kształcie, jaki normalnie nie byłby możliwy. Innymi słowy, pomoc nie spełnia efektu zachęty, gdyby beneficjent zaangażował się w projekt nawet bez udzielenia wsparcia.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Jest to podstawowy mechanizm weryfikacji efektu zachęty, który najczęściej znajduje zastosowanie.

W konsekwencji, zgodnie z tą zasadą, pomoc nie może zostać przyznana, jeżeli realizacja projektu rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy (wcześniejsze rozpoczęcie prac nad projektem). Jednocześnie, najczęściej stosowanym w praktyce sposobem weryfikacji spełnienia efektu zachęty jest sposób formalny, oparty na pojęciu rozpoczęcia przez beneficjenta prac nad projektem. Rozpoczęcie prac oznacza z kolei rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw.


Wyrok w sprawie Est Wind Power

Sprawa rozstrzygana przez Trybunał dotyczyła tego, czy wytwórca energii elektrycznej z elektrowni wiatrowej był uprawniony do korzystania z estońskiego programu pomocowego, który był przeznaczony dla inwestycji „rozpoczętych” do 31 grudnia 2016 r. Żeby odpowiedzieć na to pytanie, sąd krajowy, a na skutek pytania prejudycjalnego, także TSUE, musiały odpowiedzieć na pytanie, kiedy stopień zaawansowania prac nad projektem jest tak daleko posunięty, że można uznać z bardzo wysokim prawdopodobieństwem, że zostanie on ukończony. Tylko wytwórcy, których projekty inwestycyjne były na takim poziomie zaawansowania, mogli bowiem, obok już istniejących wytwórców, skorzystać z programu pomocowego obowiązującego do 31 grudnia 2016 r.

Decyzja Komisji Europejskiej, na kanwie której wypowiedział się Trybunał, została wydana w oparciu o Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020 (Dz. Urz. UE C 200, str. 1). Problematyczne w okolicznościach sprawy okazało się rozumienie przypisu 66 do Wytycznych, który przewidywał, że pomoc można przyznać na instalacje, które zostały uruchomione przed 1 stycznia 2017 r. i dla których państwo członkowskie wydało potwierdzenie pomocy przed tą datą, opierając się na programie mającym zastosowanie w chwili przekazania potwierdzenia. Komisja Europejska w swojej decyzji wyjaśniła, że przypis ten stanowi transpozycję prawnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, przy czym jest on ściśle związany z wymogiem występowania efektu zachęty w przypadku pomocy państwa. Jego rozumienie powinno bazować przy tym na definicji rozpoczęcia prac z pkt 19 ppkt 44 Wytycznych, która jest treściowo identyczna z treścią rozpoczęcia prac z Rozporządzenia 651/2014.

W tym kontekście Trybunał poczynił następujące uwagi co do sposobu rozumienia pojęcia rozpoczęcia prac w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Trybunał zaznaczył, że definicja rozpoczęcia prac nie określa dokładnie charakteru robót budowlanych, o których mowa, lub zobowiązań czyniących inwestycję nieodwracalną, ani nie ustanawia progu, od którego rozpoczęte roboty należy uznać za spełniające te przesłanki. Niemniej, jak dalej zaznaczył Trybunał, motyw 42 Komisji wymaga, aby w dniu 31 grudnia 2016 r. dany projekt znajdował się na takim „etapie zaawansowania”, że „może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony”.

Dalej Trybunał zaznaczył, że nie można uznać, iż każde rozpoczęcie robót budowlanych związanych z projektem inwestycyjnym, niezależnie od rodzaju tych robót, spełnia takie kryterium. W kontekście motywu 42 decyzji Komisji pojęcie rozpoczęcia prac w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 Wytycznych z 2014 r. należy zatem rozumieć we wszystkich przypadkach jako odnoszące się do stanu zaawansowania przedmiotowych prac pozwalającego na zrównanie wykonawcy z istniejącym wytwórcą energii odnawialnej.

W związku z tym jedynie istniejące w dniu 1 stycznia 2017 r. zobowiązanie odnoszące się do projektu inwestycyjnego będącego na „etapie zaawansowania” takim, „że może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony”, który to projekt był, wobec tego w istocie nieodwracalny, może w tym kontekście wchodzić w zakres tego pojęcia rozpoczęcia prac. Próg ten według Trybunału został osiągnięty tylko wtedy, gdy jednocześnie prace przygotowawcze zostały ukończone, a podjęte zobowiązanie było wystarczająco znaczące, pod względem charakteru i kosztu, w stosunku do całkowitej wielkości danego projektu inwestycyjnego.

Jednocześnie, TSUE zaakcentował, że właściwy organ krajowy jest zobowiązany, w celu stwierdzenia rozpoczęcia prac, przeprowadzić w każdym indywidualnym przypadku analizę etapu zaawansowania danego projektu inwestycyjnego oraz prawdopodobieństwa jego ukończenia, która to analiza nie może ograniczać się do oceny czysto faktycznej lub formalnej i może wymagać, w zależności od przypadku, pogłębionej analizy ekonomicznej.


Wyroki Trybunału w sprawie Est Wind Power i Eesti Pagar, czyli konieczność uwzględniania kontekstu

Przedstawione powyżej rozumowanie Trybunału w sprawie Est Wind Power wywołało pewne kontrowersje i wątpliwości co do spójności z rozważaniami zawartymi w wyroku Trybunału z dnia 5 marca 2019 r. Eesti Pagar (C 349/17, EU:C:2019:172).

W sprawie Eesti Pagar przedmiotem oceny Trybunału było to, jakie zobowiązania mogą być podjęte przez beneficjenta przed złożeniem wniosku o wsparcie, bez narażania się na zarzut naruszenia efektu zachęty. Trybunał w tym kontekście doszedł do wniosku, że zawarcie umowy zawierającej bezwarunkowe i prawnie wiążące zobowiązanie po stronie beneficjenta, dotyczące działań bezpośrednio objętych dofinansowaniem przed złożeniem wniosku, wyklucza posiadanie przez udzieloną pomoc cechy zachęty. Jednocześnie Trybunał wskazał, że kwestia niskich kosztów uchylenia się od zobowiązania przez beneficjenta nie ma wpływu na taką ocenę. Ponadto, Trybunał zaznaczył w sprawie Eesti Pagar, że kryteria w dziedzinie pomocy powinny być jasne i proste do stosowania przez właściwe organy krajowe co wyklucza dokonywanie złożonej oceny ekonomicznej w każdym indywidualnym przypadku.

Przedstawione konkluzje z wyroku w sprawie Eesti Pagar pozostają zatem na pierwszy rzut oka sprzeczne z wnioskami Trybunału ze sprawy Est Wind Power. Bliższe spojrzenie prowadzi jednak do wniosku, że takiej sprzeczności nie ma. Odmienny kontekst, w którym Trybunał dokonywał analizy w sprawie Eesti Pagar oraz Est Wind Power powoduje bowiem, że rozumowanie Trybunału, jakkolwiek opiera się częściowo na tych samych przepisach (definicji rozpoczęcia prac), to jednak nie pozostaje względem siebie w opozycji. Sprawa Eesti Pagar koncentruje się bowiem na tym jaki stopień prac (o jakim charakterze, jakim natężeniu) pozwala uznać, że prace nad projektem już się rozpoczęły. Z kolei wyrok w sprawie Est Wind Power koncentruje się na dokładnie przeciwległym aspekcie – jaki stopień prac (jaki charakter, jakie natężenie) pozwala uznać, że projekt może być właściwie uznany za zakończony (pozwala przyjąć założenie, że z dużym prawdopodobieństwem zostanie ukończony).

Oprócz powyższej różnicy, przeciwko tezie o sprzeczności obu wyroków stoi także fakt, że dotyczyły one różnych pod względem charakteru aktów. Eesti Pagar dotyczyło przepisów rozporządzenia 651/2014, z kolei Est Wind Power miało za przedmiot wytyczne Komisji Europejskiej. Ta różnica oddziałuje zresztą jeszcze na jeden aspekt, który w istocie jest najważniejszą konkluzją ze sprawy Est Wind Power. Mianowicie, Trybunał, jak już wskazano, dopuścił możliwość by w ramach programów pomocy opartych na indywidualnych decyzjach Komisji Europejskiej na organy krajowe został nałożony obowiązek dokonywania złożonej oceny, opartej nie tylko na aspektach faktycznych i formalnych, ale także ekonomicznych. W efekcie, w procesie ubiegania się o wsparcia w tego typu programach wsparcia beneficjenci, w celu wykazania spełnienia warunków programu, mogą odwoływać się do znacznie szerszego katalogu argumentów niż ten możliwy w ramach Rozporządzenia 651/2014.


Podsumowanie

Wyrok w sprawie Est Wind Power był oczekiwany jako kolejny glos ze strony Luksemburga co do sposobu rozumienia definicji rozpoczęcia prac w kontekście efektu zachęty. Niestety, nadzieja ta okazała się płonna. Poczynione przez Trybunał ustalenia miały miejsce w bardzo szczególnym kontekście regulacyjnym. Istotą sprawy było bowiem w istocie określenie jaki stopień zaawansowania projektu uzasadnia objecie go ochroną prawną ze względu na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Ten odmienny kontekst powoduje, że rozważania Trybunału co do sposobu rozumienia definicji rozpoczęcia prac powinny być z dużą ostrożnością uwzględniane (o ile w ogóle) w kontekście analizowania występowania efektu zachęty, zwłaszcza w ramach Rozporządzenia 651/2014.

Zapisz się: "Strefa Ulg i Dotacji"

Subskrybuj i otrzymuj na maila powiadomienia o nowych wydaniach newslettera.

Zapisz się
Czy ta strona była pomocna?