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Uma Orientação precisa para 2017 

18.11.2016 | Revista Risco

As Finanças de Portugal passara, há muito a estar na ordem do dia. Todos nós percebemos como o desempenho financeiro do País tem uma influência directa, não só nas condições de vida de que dispomos e naquelas que poderemos deixar às gerações futuras, mas também na nossa autonomia e capacidade de tornar opções enquanto Nação. 
 
Portugal já enfrentou diversas crises financeiras ao longo da sua história, não sendo questões absolutamente novas a existência de défices orçamentais desequilibrados ou níveis de dívida pública excessivos. No entanto, talvez nunca antes como agora a dependência do País face ao exterior tenha sido tão marcante. O contexto actual de globalização da generalidade dos países desenvolvidos (e mesmo de muitos dos que se encontram em vias de desenvolvimento) faz com que não possamos alhear-nos do impacto que a situação financeira de um país possa causar nas pessoas, nas empresas e demais organizações que nele coexistem ou que com ele se relacionam. Assim, facilmente se compreende a razão pela qual a discussão em torno do processo de aprovação do Orçamento do Estado seja do interesse de muitos de nós e constitua uma oportunidade para colocarmos em equação as opções e decisões passadas e discutir as melhores soluções para o futuro. 
 
MARGEM DE MANOBRA APERTADA 
 
Quando olhamos para os últimos 20 anos de política fiscal em Portugal, percebemos que a carga fiscal aumentou cerca de 5 pontos percentuais (p.p.) do PIB. Já ao nível da despesa e no mesmo período temporal, o Estado incrementou as despesas com os regimes prestacionistas em 7 p.p., mas diminuiu o investimento público em cerca de 3 p.p. do PIB. No entanto, se atendermos apenas ao período durante o qual Portugal esteve sobre assistência financeira (os quatro anos da Troika, de 2011 a 2014), verifica-mos que foi precisamente neste período que se concentrou o acréscimo da carga fiscal dos já referidos 5 p.p. do PIB. Nestes quatro anos de presença da Troika, as despesas com os regimes prestacionistas decresceram 1 p.p. e as despesas com o pessoal regrediram 2 p.p. do PIB.  
 
Foi, de facto, um período de ajustamento em que o Estado aumentou de modo significativo o nível de rendimentos que retirou à economia, sem que se tivesse verificado o efeito redistributivo desses mesmos rendimentos por via, por exemplo, do incremento do investimento público. Não obstante o período de assistência financeira externa ter terminado, continuamos a verificar que o peso do investimento público em percentagem do PIB permanece nos níveis mais baixos dos últimos 20 anos (2 p.p. em 2016, quando em 1996 representava 5 p.p.) e que, em termos de despesa pública, apenas a rubrica de Transferências Correntes (as verbas destinadas a organismos ou entidades para financiar despesas correntes) viu o seu peso relativo aumentar, cifrando-se, em 2016, nos 23 p.p., quando em 1996 representava apenas 16 p.p. do PIB. 
 
Uma curiosidade é o facto de as despesas com pessoal do Estado, pese embora todos os congelamentos salariais impostos, ter decrescido apenas 2 p.p. em 20 anos, sendo que, conforme já referido, o decréscimo se concentrou integralmente no período de presença da Troika. Com efeito, a margem de manobra ao dispor de Portugal para planear 2017 não é, de facto, muita e está claramente condicionada por um objectivo (ambicioso e histórico) de redução do défice orçamental para 1,6% do PIB. Se considerarmos que, em 2014, Portugal teve um défice de 4,4% (já desconsiderando o efeito extraordinário do Novo Banco, que fixou o défice nos 7,2%), reduzido em 2015 para 3% (desta feita sem o efeito extraordinário do Banif, que impulsionou o défice para os 4,4%) e, em 2016, .para os esperados 2,4%, percebemos facilmente que a tarefa não se afigura fácil. Atingir 1,6% de défice orçamental em 2017 será conseguir o mais reduzido valor desde o fim do Estado Novo em 1974. 
 
 
OBJECTIVOS AMBICIOSOS 
 
A proposta de Orçamento do Estado para 2017, já apresentada pelo Governo na Assembleia da República, é assim marcada por objectivos ambiciosos de redução do défice orçamental em cerca de 0,8% do PIB (para se fixar nos já referidos 1,6%) e de ligeira diminuição do rácio de dívida pública em percentagem do PIB para 128,3% (sendo a previsão de fecho para 2016 de 129,7% do produto interno bruto, o que representa um aumento de 0,7 p.p. face a 2015). Em termos de crescimento do PIB, o Governo estima que o mesmo possa atingir 1,5% no próximo ano, ao qual se soma' igual percentagem em termos de estimativa para a inflação medida pelo índice de Preços no Consumidor. Na proposta apresentada, e agora em discussão, são elencadas três dimensões estruturais complementares para a actuação do Governo para 2017: 
 
- A recuperação dos rendimentos, a concretizar através do alívio da carga fiscal de famílias e empresas e por uma melhoria das condições do mercado de trabalho; 
 
- A capitalização das empresas, de modo a que possam investir, criar emprego e ganhar expressão económica interna e nos mercados externos; e 
 
- A estabilização do sistema financeiro, para que possam existir condições de apoio à economia e ao investimento produtivo. Ora, atento o contexto de clara contenção orçamental que o Governo se propõe cumprir, partindo de um saldo orçamental negativo estimado para 2016 de 2,4% e pretendendo alcançar o já referido défice público em 2017 de 1,6%, temos então um contributo do aumento da receita na ordem dos 0,1% e um efeito de sentido inverso de 0,2% pelo crescimento da despesa. Os remanescentes 0,9% de ajustamento são justificados por outros efeitos positivos, designadamente os que decorrem do cenário macroeconómico projectado pelo Governo, dos dividendos que são esperados do Banco de Portugal, da recuperação da garantia do BPP e das poupanças em juros e Parcerias Público-Privadas (PPP). 
 
 
IMPOSTOS ESPECIAIS GANHAM PESO 
 
Em termos de receitas fiscais, verifica-se um maior contributo dos impostos especiais sobre o consumo e sobre o património, que compensam com um ténue alívio em termos de impostos directos. Deste modo, o Governo recorre a fontes alternativas de receita fiscal para compensar algumas perdas, designadamente as que decorrem da redução gradual da sobretaxa do IRS em 2017 e da reposição da taxa intermédia do IVA dos 13% para os serviços de alimentação e bebidas, assim procurando assegurar a desejada consolidação orçamental. 
 
Ao nível das principais medidas fiscais constantes da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017, merece desde logo destaque a criação do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), que incide sobre o património imobiliário acima de 600 mil euros e com uma taxa de 0,3%. O novo imposto aplica-se a pessoas singulares e colectivas, embora não abranja os imóveis industriais e os prédios urbanos licenciados para a actividade turística. No caso das pessoas singulares casadas ou em união de facto, é possível optar pela tributação conjunta, sendo que, neste caso, a tributação será apenas incidente sobre o património imobiliário acima de 1,2 milhões de euros.  
 
A arrecadação de receita esperada para 2017 com este "novo" imposto é de cerca de 160 milhões de euros, representando o maior contributo estimado pelo Governo para conseguir fazer aumentar as receitas fiscais e assim atingir a redução do défice público. Em sede de Imposto do Selo, e como contraponto da criação do "novo" Adicional de IMI, é proposta a revogação da taxa de 1%, que actualmente incide sobre o valor patrimonial tributário que exceda um milhão de euros por prédio habitacional ou terreno para a construção, cujo destino seja habitação. 
 
Quanto aos impostos especiais sobre o consumo, para além de um aumento generalizado de cerca de 3%, destaca-se o alargamento da base de incidência do Imposto sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA) aos refrigerantes, agravando-se a taxa do imposto em função do teor de açúcar das bebidas. O acréscimo de receita estimada decorrente das actualizações do IABA é de cerca de 80 milhões de euros. Também ao nível do Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP), é esperado um incremento da receita fiscal na ordem dos 70 milhões de euros, justificado por aumentos entre 1% e 3%. Ainda que não quantificada, encontra-se prevista para 2017 uma descida na tributação sobre a gasolina, a qual terá como contrapartida uma subida de igual montante da tributação do gasóleo. 
 
 
IRC: ESTABILIDADE FISCAL 
 
Já quanto ao Imposto sobre Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC), não são propostas alterações significativas, o que em si mesmo é meritório, atenta a desejada estabilidade fiscal para se criar um clima favorável ao investimento. Ainda assim, do lado dos incentivos à capitalização das empresas, encontramos o aumento da taxa correspondente à remuneração convencional do capital social de 5% para 7%, estabelecendo, porém, um limite, até agora inexistente, de dois milhões de euros para as entradas realizadas (que passam a poder ser efectuadas em espécie por conversão de suprimentos ou empréstimos de sócios que tenham sido prestados à sociedade em dinheiro).  
 
Este benefício deixa de estar apenas limitado às Pequenas e Médias Empresas (PME) e passa a abranger todos os investidores, independentemente da sua qualidade, embora a sua utilização implique uma redução para 25% do EBITDA fiscal ao nível do limite dos gastos de financiamento líquidos dedutíveis em IRC (que é 30% para os casos em que este benefício não seja aplicável). É ainda reintroduzido o regime de incentivos fiscais relativos à instalação de empresas em território do interior, o qual estabelece a possibilidade de estas últimas beneficiarem de uma taxa de IRC de 12,5% nos primeiros 15 mil euros de matéria colectável. Ao nível da indústria farmacêutica, do sector bancário e do energético, é proposta a prorrogação para 2017 das Contribuições Especiais que já se encontravam em vigor nos anos anteriores, mantendo as mesmas taxas aplicáveis. 
 
 
IRS: SOBRETAXA DIMINUI 
 
Em termos de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), o Governo propõe que a sobretaxa seja eliminada progressivamente ao longo do ano de 2017, o que permite mitigar o impacto em termos de diminuição da receita no próximo ano, que ainda assim é estimada em cerca de 200 milhões de euros. Em termos práticos, a sobretaxa de IRS continuará a aplicar-se em 2017 aos contribuintes residentes fiscais em Portugal, mas com taxas mais reduzidas face às que se encontram em vigor em 2016. O regime de retenções na fonte, referentes à sobretaxa de IRS, para rendimentos do trabalho dependente e pensões, será sujeito a um princípio de extinção gradual ao longo do ano de 2017, mantendo--se as taxas aplicáveis em 2016. 
 
 
IVA: ALTERAÇÕES DIMINUTAS 
 
Com referência ao Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), as alterações são relativamente diminutas, sendo o maior destaque o efeito da redução da receita fiscal estimada em 175 milhões de euros, decorrente do facto de em 2017 já termos o impacto de um ano completo da reposição da taxa intermédia dos 13% para os serviços de alimentação e bebidas. Contrariamente à expectativa que havia sido criada, a referida taxa intermédia continua a não ser aplicada em 2017 às bebidas alcoólicas, refrigerantes, sumos, néctares e águas gaseificadas, embora esteja prevista uma autorização legislativa concedida ao Governo para legislar sobre esta questão específica, no sentido de ampliar a abrangência da taxa intermédia do IVA aplicável à restauração a outras prestações de serviços de bebidas.  
 
Destaca-se ainda, em sede de IVA, a proposta de criação de um mecanismo que permite aos sujeitos passivos efectuarem a autoliquidação do imposto devido pela importação de bens, eliminando-se, desta forma, o impacto financeiro associado ao pagamento junto das Alfândegas e à dedução do mesmo em momento posterior. Apenas poderão vir a beneficiar deste regime os sujeitos passivos que tenham a sua situação fiscal regularizada, estejam enquadrados no regime mensal de entrega de declarações periódicas, pratiquem operações que conferem o direito à dedução e não beneficiem ainda de qualquer diferimento do pagamento do IVA relativo a anteriores importações.  
 
Esta alteração começará a ser aplicada apenas a 1 de Setembro de 2017 e para alguns bens, estando prevista uma aplicação generalizada a partir de 1 de Março de 2018. Ao nível da obrigação de comunicação dos elementos das facturas, encontra-se prevista a antecipação para dia 8 do mês seguinte o prazo limite para comunicação à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) dos elementos das facturas emitidas pelos sujeitos passivos (sendo que, actualmente, o prazo limite é o dia 25 do mês seguinte). 
 
 
REGULARIZAÇÃO DE DÍVIDAS E REAVALIAÇÃO DE ACTIVOS 
 
Embora não se encontrem incluídas directamente na proposta do Orçamento do Estado para 2017, importa sublinhar duas medidas que deverão ainda ser aprovadas em 2016, mas que terão certamente impacto nas empresas nos próximos anos. Desde logo, o Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), que terá relevância em termos de receita fiscal para o Estado e permitirá facilitar a regularização de dívidas fiscais às pessoas e às empresas. Com base na informação já tornada pública, os contribuintes em situação de incumprimento poderão realizar, até ao dia 20 de Dezembro de 2016, o pagamento integral do valor em dívida com dispensa do pagamento de juros e custas, ou aderir a um plano de pagamento a prestações, com a duração máxima de onze anos e sem exigência de prestação de garantia.  
 
No entanto, importa salientar que a opção pela liquidação faseada deverá obrigar ao pagamento de 8% da dívida já em 2016. A outra medida que ainda entrará em vigor em 2016 é a relativa ao regime de reavaliação fiscal de activos fixos tangíveis, este com um claro objectivo de antecipar receita para o Estado, concedendo, em contrapartida, às empresas a possibilidade de poderem vir a reduzir a sua "factura" em IRC no futuro (à medida em que forem utilizando os activos objecto de reavaliação fiscal).  
 
Assim, esta medida visa criar um incentivo à reavaliação fiscal do activo fixo tangível afecto ao exercício de actividades de natureza comercial, industrial ou agrícola, bem como das propriedades de investimento e de elementos patrimoniais de natureza tangível afectos a contratos de concessão (que não implica necessariamente que tal reavaliação tenha reflexo em termos de reavaliação contabilística, uma vez que esta última depende, naturalmente, das normas contabilísticas aplicáveis), sujeitando-se a reserva de reavaliação fiscal a uma tributação autónoma especial à taxa de 14%, a pagar de modo repartido em 2016, 2017 e 2018.  
 
Como compensação, é permitido aos sujeitos passivos abrangidos a dedução fiscal dos acréscimos de depreciações dos activos objecto de reavaliação. A reavaliação fiscal em apreço dos elementos afectos à actividade das empresas é facultativa, sendo reportada, para os sujeitos passivos cujo período de tributação coincida com o ano civil, a 31 de Dezembro de 2015 e produzindo efeitos, em termos de depreciações, a partir do exercício de 2018. Não obstante o conjunto alargado de medidas fiscais propostas, as maiores incertezas que poderão advir para o Orçamento do Estado para 2017 relacionam-se por certo com a dependência da conjuntura económica, não só em Portugal, mas também nos principais países com os quais mantemos laços de relações económicas. O exercício do Orçamento é sempre desafiante, não só para quem o desenha e executa, mas também para quem tem de projectar a sua acção em função das alterações que a cada ano são introduzidas na legislação, com vista a conseguir em cada momento definir uma orientação precisa. 
 
 
OBJECTIVOS AMBICIOSOS 
 
Na proposta apresentada, e agora em discussão, são elencadas três dimensões estruturais complementares para a actuação do Governo para 2017: 
 
1 - RECUPERAÇÃO 
A recuperação dos rendimentos, a concretizar através do alivio da carga fiscal de famílias e empresas e por uma melhoria das condições do mercado de trabalho; 
 
2 - CAPITALIZAÇÃO 
A capitalização das empresas, de modo a que possam investir, criar emprego e ganhar expressão económica interna e nos mercados externos; 
 
3 - DIVERSIFICAÇÃO 
Permite acesso a outras fontes de financiamento da empresa e a subscrição pode ser feita por uma instituição de crédito, ou por um conjunto de investidores.

Fonte: Revista Risco

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