Artículo

La regulación del sistema financiero nacional

Por Jorge Luis Schreiner Marengo

Introducción

Es propósito de este breve escrito realizar una descripción y evaluación del esquema regulatorio aplicado en el país a las entidades de intermediación financiera.

A dicho efecto esta presentación se dividirá siguiendo el criterio temporal y dentro del mismo el diseño institucional de la regulación junto a su sustento técnico esencial. No obstante ello, se priorizará el periodo 1995-2015 a los efectos de mostrar la forma en que ha evolucionado la regulación y supervisión del sistema financiero, incluyendo un breve comentario con relación a los proyectos de leyes presentados por el Banco Central a consideración del Congreso Nacional.

Periodo anterior a 1989

El instrumento legal por excelencia para comprender esta etapa lo constituye el Decreto-Ley 18/52 que crea el Banco Central del Paraguay (BCP) como ente responsable de la política monetaria, crediticia y cambiaria del país, actuando siempre en coordinación con la política económica nacional.

Con relación al tema de esta presentación resaltan como funciones y facultades del BCP el de promover la liquidez y solvencia del sistema bancario junto a una adecuada distribución del crédito de conformidad con los intereses generales de la economía nacional. Bajo este mandato legal el ente monetario contaba con facultades amplias para: i) Establecer cartera mínima obligatoria según sectores económicos prioritarios definidos por el BCP; ii) Fijar las comisiones y tasas activas máximas de las entidades bancarias; iii) Fijar las tasas pasivas máximas de las entidades, iv) Establecer encajes legales sobre los depósitos y sobregiros en cuenta corriente entre un mínimo del 10% y máximo del 50%. En caso de moneda extranjera puede llegar hasta el 100% y; v) controles cualitativos o pautas de gestión en general. Estas facultades amplias ejercidas plenamente por el BCP han provocado una fuerte “represión financiera” sobre la gestión del sistema bancario.

El segundo instrumento legal relevante es la ley 417/73 “General de Bancos y Otras Entidades Financieras” considerando que permite extraer algunos elementos del criterio de la regulación y supervisión:

i) Asume el modelo de banca especializada: Comerciales, Hipotecarios, De Inversión, De Fomento, De Ahorro y Préstamos para la vivienda con su propio sistema, empresas financieras y, Otras personas de intermediación financiera. Con excepción de las sociedades de Ahorro y Préstamos reguladas por el Banco Nacional de Vivienda, en esta etapa la SIB era la responsable de fiscalizar inclusive a las cooperativas de ahorro y créditos.

ii) Establece límites globales de la operación activa de los bancos comerciales con relación al capital y reservas de las entidades. El Activo Total (excluido encaje legal) sin distinción de naturaleza o riesgo requería con respecto al capital y reservas una relación mínima del 15% y un máximo del 30% a ser fijada por el BCP. Es decir por cada aporte propio de los accionistas la entidad podía “crecer” hasta 6,6 veces (15%) o solamente hasta 3,3 veces (30%), según prioridad del Gobierno Nacional para favorecer el crédito o reducirlo para combatir la inflación.

iii) Establece límites individuales del 20% del capital y reservas para las operaciones activas, pudiendo llegar con autorización del BCP hasta el 30%.

iv) Establece límites generales para operar con empleados de la entidad (1% individual y en conjunto hasta un máximo del 20% del capital y reservas)

v) Prohíbe operar con sus directores, administradores y síndicos, con personas o empresas vinculadas con ellos en condiciones más favorables que los clientes de la entidad. Tampoco otorgar préstamos sin garantía por plazos mayores a un año. No incluye en la prohibición a personas o empresas vinculadas a la entidad por propiedad, cuando no participan en la gestión de la entidad, elemento explicativo éste de la crisis financiera experimentada posteriormente.

vi) En la figura de la supervisión y control de las entidades solamente pueden visualizarse al síndico y a la Superintendencia de Bancos. Excluidos Auditoría Interna y Externa como factores coadyuvantes.

vii) Incluye la facultad de la SIB de exigir ajustes de los activos por su “valor comercial”, eliminar partidas que no representen valores reales, castigar las dudosas o a constituir previsiones sobre ellas. Esta facultad no fue reglamentada ni aplicada en este periodo.

Resumen: Etapa de facultades discrecionales amplias del regulador, fuerte represión financiera con síntomas de escasa transparencia y diseño institucional concentrado en el BCP-SIB, excepto las sociedades de Ahorro y Préstamos para la Vivienda bajo la regulación del BANAVI.

Periodo 1989-1993

A partir de febrero de 1989 se ha registrado algo más que un cambio de gobierno por un golpe militar. Esta etapa puede caracterizarse por:

i) cambio de orientación en la política económica. De un esquema de fuerte intervencionismo estatal se pasa a otro donde prevalece la flexibilización y la liberalización en los ámbitos comercial y financiero (tasa de interés, tipo de cambio, asignación de créditos liberados);

ii) incorporación masiva de empresas financieras y algunos bancos, por efecto de una “formalización” inducida de la cartera de operaciones, v.g. bajo nivel de capital mínimo requerido, y reducción del encaje legal;

iii) levantamiento de restricciones para transferencia de depósitos de entes públicos a bancos locales, ubicados previamente en el Banco Central del Paraguay, falta de regulación especial sobre colocaciones de recursos públicos y garantía estatal plena para depósitos bancarios, permitieron la sobrevivencia de bancos con problemas estructurales;

iv) debilidad legal e institucional de la Supervisión, acentuada por la diversidad de normas y autoridades responsables y;

v) primeros intentos de reformas estructurales con apoyo internacional. Se aprueba el concepto de clasificación de cartera, previsiones, etc.

Resumen: El proceso de liberalización muy necesario pero realizado sin un marco institucional adecuado (debilidad del regulador) y secuencia temporal consistente, fue la detonante de una crisis financiera latente y contenida con excesivas regulaciones a finales de los ochenta.

Periodo 1994-1998

Esta etapa se caracteriza por los importantes cambios legales e institucionales introducidos en el sistema financiero nacional y por la ocurrencia de la crisis financiera y económica registrada en 1995 y seguida en forma discontinua en años posteriores. Durante los años considerados, se promulgaron importantes leyes relativas al sistema financiero, destacándose: i) Ley 438/94 del Régimen legal de Cooperativas; ii) Ley 489/95 Orgánica del Banco Central del Paraguay; iii) Ley 807 de Compañías de Seguros; iv) Ley 811 de Fondos Mutuos y Fondos de Inversión; v) Ley 861 General de Bancos; vi) Ley 921 de Negocios Fiduciarios; vii) Ley 1015/97 de Prevención de Lavado de Activos viii) Ley 1284 de Mercado de Valores, entre otros.

Del conjunto de normas señaladas precedentemente pueden extraerse los siguientes elementos:

  • Se introduce el esquema de reglas de actuación para BCP-SIB en sustitución del modelo anterior de discrecionalidad amplia.
  • Se implementa la figura de la banca múltiple en sustitución de la especializada. Una misma entidad puede incursionar en más negocios por medio de departamentos separados o filiales.
  • Se incorpora el concepto de la libre asignación de recursos de las entidades financieras dentro de límites fijados por ley en sustitución al esquema de cartera mínima y topes de precios del periodo anterior.
  • Se introduce límites operacionales en función al riesgo que pudiera asumir la entidad financiera en sustitución de límites globales directos y sin discriminar la naturaleza del activo. Fue un paso fundamental hacia una supervisión basada en riesgos.
  • Se crea una central de riesgos con el propósito de proveer información relevante a todas las entidades financieras para la cuantificación y delimitación del riesgo de los activos. Fue una medida acertada, oportuna y conveniente, pero incompleta en su diseño y concepción al dejar fuera de su alcance a los clientes de las cooperativas de ahorro y créditos y a los demás deudores comerciales.
  • Se introduce formalmente la figura del Auditor Interno y Externo como medio para reforzar el mecanismo de control de las entidades financieras y de coadyuvar el esfuerzo de fiscalización de la SIB. Con luces y sombras han cumplido un importante papel en la construcción de la cultura del control de la gestión de las entidades financieras.
  • Se introduce una garantía estatal limitada de los depósitos en el sistema financiero en sustitución del modelo de seguro implícito total del periodo anterior.
  • Se inicia el proceso de clasificación de las entidades en función a ciertos parámetros cuantitativos bajo la denominación de CAULA-G como guía de los clientes de las entidades financieras y en el marco de una garantía limitada de los depósitos. Fue un paso importante, pero con mucho costo en términos de reputación del ente regulador dado que se encargaba de elaborar y publicar en base a datos proveídos por las entidades financieras que con excelente CAULA-G tuvieron que ser intervenidas y liquidadas.

Resumen: Periodo caracterizado por la crisis financiera y económica que ha servido para impulsar la aprobación de leyes sin cuya presión no hubiera sido posible considerando la posición de influencia política de algunos banqueros de entonces.

Periodo 1999-2015

En la parte inicial (1999-2002) de este periodo se han registrado algunos eventos políticos y económicos de fuerte impacto negativo sobre la economía y el sistema financiero en cuanto al repliegue del crédito y caída de entidades bancarias.

A partir del año 2003 el país ha iniciado un proceso de estabilización, ordenamiento fiscal y la profundización de cambios para el fortalecimiento del sistema financiero, entre las que se destacan:

  • Se asigna a la SIB como regulador y fiscalizador de las sociedades de ahorro y créditos y se otorga a estas estatus similar a las empresas financieras. Esto ha eliminado la fuente de arbitraje de regulación verificado por mucho tiempo en el sistema financiero.
  • Se establece la carta orgánica del INCOOP (ley 2.157/03) como ente regulador y fiscalizador de las cooperativas. En estricto rigor fue un retroceso en cuanto a la reducción o eliminación de divergencias regulatorias especialmente de entidades que realizan intermediación financiera como las cooperativas de ahorro y créditos.
  • Se crea formalmente (Ley 2.334/03) el seguro de depósito con aportes de los mismos depositantes y cobertura por montos definidos. En el mismo cuerpo legal se otorga facultades amplias al BCP-SIB para la resolución de entidades en dificultades e introduce el concepto de riesgo sistémico como mecanismo de actuación del BCP bajo circunstancias excepcionales.
  • Se dictan normas que amplían y mejoran el concepto de la clasificación de activos y gestión de riesgos.
  • Se dictan normas sobre gobierno corporativo y defensa de intereses de accionistas minoritarios y de los consumidores (clientes).
  • Se ha iniciado proceso de prueba de resistencia de las entidades financieras ante supuestos de ocurrencias de eventos negativos y la adopción de medidas de fortalecimiento de la base patrimonial de las entidades.
  • Se ha incorporado la figura de la calificación de las entidades financieras por medio de empresas especializadas al efecto por la ley 3.899/09. Con luces y sombras fue un paso importante para minimizar el riesgo de reputación al que estaba expuesto el BCP con la figura anterior del CAULA-G.

Fueron remitidos al Congreso Nacional por parte del BCP proyectos de modificación de las normas legales vinculadas a dicha autoridad y a las entidades financieras del país con el propósito de volver en cierto modo al esquema de mayor discrecionalidad.

Resumen: Etapa de avances significativos para el fortalecimiento del sistema financiero nacional. No obstante en los proyectos señalados se está asumiendo que ha llegado el momento de un diseño institucional que combina ciertas reglas generales con facultades discrecionales para actuar con rapidez y eficiencia en un ambiente de mayor cambio y complejidad. Si bien razonable y comprensible, los proyectos adolecen de falencias o peligros potenciales: i) Confunde capital mínimo elevado con solvencia de la entidad, cuando que ésta depende de la calidad de su activo y es independiente al tamaño de aquella y; ii) Otorga el mismo tratamiento a todas las entidades financieras como si ellas fueran capaces de operar a nivel internacional o son de importancia sistémica. Las recomendaciones de Basilea son para entidades con presencia internacional y no para entidades pequeñas y de alcance limitado.

A modo de resumen general

El Paraguay ha experimentado en su esquema de regulación del sistema financiero etapas bien definidas e identificables. En el periodo anterior a 1989 se ha registrado un represión financiera fuerte derivada de las facultades discrecionales amplias del BCP y compatible con la concepción de política económica de la época. En la etapa 1989-1993 el país ha experimentado un giro radical en su conducción económica para adoptar un enfoque de mayores libertades y de flexibilización. Las medidas si bien todas necesarias fueron adoptadas sin una base institucional apropiada del regulador y sin una secuencia consistente y ello ha germinado la semilla de la crisis financiera posterior. En la siguiente etapa (1994-1998) se ha vivido una crisis financiera profunda pero muy fructífera en la promulgación de leyes necesarias para el adecuado funcionamiento del sistema financiero. Finalmente desde el año 1999 y hasta el presente año, el país ha continuado su proceso de fortalecimiento de sus instituciones y del sistema financiero nacional. El BCP y otros entes han dado paso apropiados en la adopción de medidas conducentes a una mejor gestión del riesgo de las entidades financieras. Dentro de este contexto se observa una tendencia clara del BCP de un cierto retorno al enfoque de facultades discrecionales amplias, que conforme a nuestra historia en todos los campos no es una figura muy recomendable. En un país con cultura autoritaria es preferible cultivar el respeto a las reglas.

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