Deloitte en la prensa

¿Cómo es la estructura del gasto público en Uruguay?

Nota en En Perspectiva a Tamara Schandy | 26 de setiembre

En 2018 el Estado tuvo un volumen de gasto de más de US$ 20.000 millones, aproximadamente 34 % del PIB del mismo año.

EMILIANO COTELO (EC): Los números rojos de las cuentas fiscales y la discusión sobre si el próximo gobierno deberá implementar un ajuste el año que viene se han instalado entre los principales temas de esta campaña electoral. 

Todos los candidatos parecen coincidir en que un déficit fiscal del orden de 5 % del PIB como tenemos actualmente no es sostenible. Sin embargo, las opiniones son naturalmente muy distintas respecto a qué hay que hacer, en qué tiempos y con qué herramientas. A lo largo de los últimos meses hemos analizado en el programa muchas aristas de este tema: en los espacios de análisis económico, en consulta con los referentes del equipo económico de los diferentes partidos y también en entrevistas con los propios candidatos a la Presidencia.

Hoy, les proponemos volver sobre el tema fiscal, pero con una óptica un poco distinta. No queremos entrar en el terreno de lo que hay que hacer, sino recorrer juntos las principales cifras de gasto y su estructura. ¿En qué gasta el Estado? De eso estaremos conversando con la economista Tamara Schandy, de la consultora Deloitte. 

ROMINA ANDRIOLI (RA): Empecemos por lo más básico. ¿Cuál es el volumen total de gasto anual del Estado uruguayo? 

TAMARA SCHANDY (TS): Bien. Voy a manejar todas cifras cerradas del año 2018. Obviamente en estos meses hay algunas variaciones, pero entiendo que el foco de hoy está en mirar los grandes números y temas más bien estructurales.

Las estadísticas fiscales muestran que el año pasado el sector público no financiero tuvo un gasto primario de unos US$ 18.300 millones. A eso hay que sumar el pago de intereses, que fue de unos US$ 2.000 millones. En total, entonces, estamos hablando de un poco más de US$ 20.000 millones, que son equivalentes a aproximadamente 34 % del PIB del año pasado. 

RA: ¿Eso tiene todo? ¿Al gobierno y a las empresas públicas también?

TS: Es una excelente pregunta para entender los números fiscales. Eso tiene a todo el gasto del gobierno, a todo el gasto del BPS, a todos los intereses que paga el Estado, tiene las inversiones de las empresas públicas, pero NO tiene el gasto corriente que hacen las empresas públicas (por ejemplo en salarios, en publicidad, en insumos). Esa es la forma habitual de mirar los datos y es así como se publican las estadísticas en Uruguay, que por cierto es bajo un criterio similar al que se toma en otros países. 

No es que los gastos corrientes de las empresas públicas no sean conocidos (por el contrario, se publican aparte todos los meses y con suficiente detalle). Lo que sucede es que se entiende que esos gastos están gestionados dentro de cada empresa y que se financian en buena medida con los ingresos que cada una de ellas tienen. Entonces, lo que se “lleva” al consolidado fiscal para computar el resultado global es el neto entre los ingresos y esos gastos.

RA: Hecha esa aclaración, vayamos a la composición de ese gasto. Ya adelantaste algo: de los US$ 20.000 millones de gasto total del año pasado, unos US$ 2.000 millones fueron pagos de intereses de deuda. ¿Qué hay en los restantes US$ 18.000 millones? 

TS: Ese gasto sin intereses de deuda es lo que solemos llamar gasto primario. Como decía, el año pasado fue de US$ 18.300 millones. Eso equivale a 30,6 % del PIB, que es una cifra alta en una perspectiva histórica. Para tener una idea, hace diez años el gasto primario era de 25,8 % del PIB. Y en el pico pre-crisis, allá por el 2001, era de 28 % del PIB. 

Volviendo a la foto de hoy, un tercio del gasto primario se lo llevan las pasividades. El año pasado fueron unos US$ 6.000 millones, equivalentes a 10,2 % del PIB. Este número impacta. Viene creciendo en forma relevante y es la razón por la cual el tema de la reforma previsional se ha instalado en la agenda.

Las remuneraciones a los empleados del gobierno central y del BPS sumaron casi US$ 3.200 millones, equivalentes a un poquito más de 5 % del PIB. Es casi una quinta parte del gasto primario total. 

RA: Así que entre esas dos cosas, pasividades y salarios, se va la mitad del gasto primario.

TS: Exacto, por eso siempre se destaca el tema de que el gasto tiene una rigidez muy grande. Y de hecho rubros de la otra mitad que también son rígidos, tienen dinámica propia en el corto plazo. 

Por ejemplo, el año pasado hubo casi US$ 5.400 millones en el rubro “transferencias”, que engloba el subsidio al FONASA (que fue de unos US$ 2.500 millones el año pasado) y el pago de seguros de desempleo, asignaciones familiares y otras prestaciones. En el rubro “transferencias” también está lo que el BPS le transfiere a las AFAPs, que el año pasado fueron unos US$ 1.200 millones. En este punto es importante hacer una aclaración: las estadísticas fiscales incluyen eso dentro del gasto, pero es un rubro que corresponde a los aportes previsionales de los trabajadores que recauda el BPS y que transfiere a sus cuentas en las AFAPs. No es un subsidio, no es una partida de gasto que consuma recursos y presione sobre el déficit. Es simplemente reflejo de cómo funciona el régimen de seguridad social en Uruguay, con el BPS recibiendo la recaudación de aportes y transfiriéndolos a las AFAPs para hacer la administración. 

RA: ¿Qué otras partidas componen el gasto? Nos están faltando las inversiones, no? 

TS: Sí, las inversiones y los gastos de funcionamiento, que si se quiere son las dos partidas más “discrecionales”. Son las dos palancas sobre las cuales el gobierno tiene más margen de decisión en el corto plazo. En realidad sobre los otros rubros también tiene espacios de actuación (de hecho parte el aumento del gasto que vimos en los últimos años no fue sólo “endógeno” sino que también respondió a decisiones de política económica). Lo que quiero decir es que las inversiones y los gastos de funcionamiento están mucho más “al alcance” para operar en las cuentas públicas con una perspectiva de corto plazo, sin cambios legales ni modificaciones estructurales. 

Las inversiones totalizaron unos US$ 1.300 millones el año pasado (sumando acá sí administración central y empresas públicas, como hacen las estadísticas fiscales) y los gastos de funcionamiento unos US$ 2.300 millones. Estamos hablando de 2,2 % y 3,8 % del PIB respectivamente. Son números más chicos que los que recién mencionábamos en materia de salarios, pasividades o transferencias. Juntas, estas dos partidas más discrecionales de inversiones y gastos de funcionamiento representan menos de una quinta parte del gasto primario total. 

RA: Te propongo ahora pasar a la mirada por dependencia del Estado. ¿Cuáles pesan más y por qué? 

TS: Si, para eso tenemos que cambiarnos de fuente de datos e irnos a la Contaduría General de la Nación. En materia de gastos salariales, la ANEP representó el año pasado el 35 % del total, seguida del Ministerio del Interior con 14 %, ASSE con 11 %, la UdelaR con el 8 % y el Ministerio de Defensa también con 8 %. Los demás son individualmente más pequeños. 

En los gastos de funcionamiento tenemos a ASSE en primer lugar con el 28%, al INAU con 14%, al Mides con 13 %, a la ANEP con 9 % y al Ministerio de Defensa con 6 %y el resto dividido realmente con bastante granularidad. 

RA: La salud, la educación y la seguridad aparecen allí como las áreas de mayor relevancia en el gasto. Eso obviamente se condice con la cantidad de empleados públicos en esas dependencias. ¿Podemos repasar brevemente esos números?  Este se ha convertido en un tema particularmente espinoso en la campaña. 

TS: Sí. Los datos que les comento ahora son de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Esos datos hablan de un total de aproximadamente 300.000 vínculos laborales en calidad de funcionario público y de unos 312.000 si se agregan becarios, pasantes y otros tipos de vínculos con el Estado que no son de funcionario público. Notar que vínculos no es lo mismo que persona, porque una persona puede tener más de un vínculo a la vez. 

Entre los funcionarios públicos, la ANEP es el organismo más importante, con casi 90.000 vínculos (el 30% del total). En la educación tenemos también unos 18.000 más en la Universidad. Luego en la salud tenemos 25.500 vínculos laborales en ASSE, que son un poco menos del 10% del total. 

Entre las dependencias con más funcionarios también encontramos, obviamente, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Defensa, con 31.500 y 28.300 vínculos laborales respectivamente. Esto quizás es algo que es poco sabido en Uruguay: el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa tienen una cantidad bastante similar de personas. 

RA:  ¿Y qué se ve cuando se mira la evolución? Porque esa es la otra pata de la discusión, el incremento del empleo público en los últimos años. 

TS: Es cierto. El aumento más fuerte se dio entre 2004 y 2014. En ese período se pasó, en grandes números, de 230.000 a 290.000 vínculos de funcionario público. En los años más recientes el número ha seguido aumentando, pero cambió la pendiente de crecimiento. 

Si miramos los últimos 10 años, 2008-2018, la cantidad de vínculos de funcionario público subió en 56.000 aproximadamente (llegando a un número del orden de los 300.000 actualmente, como decía recién). De ese aumento, unos 32.000 se dieron en la ANEP, 8.300 en ASSE, 6.000 en la UDELAR y casi 4.000 en el Ministerio del Interior. Así que casi el 90% del aumento se jugó en esas áreas, que suelen identificarse como “prioritarias”. 

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