Analyse du budget fédéral 2024

Introduction 

Le budget de 2024 arrive dans un contexte de difficultés financières, qu’il s’agisse des finances des ménages ou des finances publiques. Selon les plus récentes perspectives économiques de Deloitte, bien que le Canada ait probablement évité une récession, l’économie canadienne se heurte toujours à un certain nombre de tendances préoccupantes, notamment une baisse de la productivité et des perspectives d’investissement modestes.

Dans le budget de 2024, le gouvernement fédéral a été mis au défi de prendre des mesures décisives pour favoriser une croissance à long terme fondée sur la productivité et résoudre les principaux problèmes d’abordabilité, à commencer par la crise du logement au pays. Parallèlement, nous espérions que le gouvernement maintiendrait une discipline budgétaire suffisante pour que l’inflation continue de s’apaiser, ce qui permettrait à la Banque du Canada de réduire ses taux d’intérêt, et par conséquent, allégerait les coûts d’emprunt des ménages et stimulerait l’investissement. Notre analyse vise à déterminer dans quelle mesure le budget répond à ces attentes.

Le budget de 2024 propose d’augmenter les dépenses de programmes de 5,3 milliards de dollars pour 2024-2025 et de 30,6 milliards de dollars entre 2025-2026 et 2028-2029 par rapport aux projections de l’Énoncé économique de l’automne de 2023, dont 10 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années pour la défense, 8,5 milliards de dollars pour une série d’initiatives liées au logement et 4,8 milliards de dollars pour la nouvelle prestation canadienne pour les personnes handicapées. De même, il prévoit que les revenus augmenteront de 14,4 milliards de dollars en 2024-2025 et de 43,4 milliards de dollars de 2025-2026 à 2028-2029, en partie en raison de l’augmentation des projections de croissance à court terme et en partie en raison des mesures fiscales. Au cours des cinq prochaines années, le gouvernement prévoit des revenus supplémentaires de 19,4 milliards de dollars provenant d’une augmentation du taux d’inclusion des gains en capital, de 6,6 milliards de dollars provenant de l’impôt minimum mondial et de 5,9 milliards de dollars provenant de la taxe sur les services numériques.

Le budget de 2024 prévoit un déficit de 39,8 milliards de dollars en 2024-2025, qui passerait à 30,8 milliards de dollars en 2026-2027 et à 20 milliards de dollars en 2028-2029. Cela se traduirait par un déficit de 1,3 % du PIB pour 2024-2025, passant à 0,9 % en 2026-2027 et à 0,6 % en 2028-2029. L’intérêt sur la dette devrait passer de 54,9 milliards de dollars en 2024-2025 à 64,3 milliards de dollars en 2028-2029. Il demeurerait relativement constant en pourcentage des revenus, passant de 10,6 % à 11,0 % au cours de la même période, ce qui est plus élevé que dans la plupart des pays semblables.

Dans l’Énoncé économique de l’automne de 2023, le gouvernement avait établi trois objectifs pour indiquer son engagement à l’égard de la discipline budgétaire, qu’il a maintenues dans le budget de 2024. Il s’agissait notamment de maintenir sa projection d’un déficit de 40,0 milliards de dollars pour 2023-2024, d’améliorer sa projection selon laquelle la dette fédérale pour 2024-2025 se maintiendrait à 42,7 % du PIB (projection actuelle à 41,9 % du PIB et diminution prévue par la suite), et d’atteindre des déficits inférieurs à 1 % du PIB à partir de 2026-2027 (protection actuelle à 0,9 % du PIB en 2026-2027 et diminution prévue par la suite). Bien que ces mesures représentent un engagement relativement modeste à l’égard de la discipline budgétaire, leur maintien demeure encourageant.

À moins que la croissance ne dépasse les prévisions, le maintien de cette trajectoire à long terme pourrait s’avérer difficile, car le gouvernement en est aux premières étapes de la mise en œuvre d’un certain nombre d’initiatives potentiellement coûteuses. Il est question notamment d’un régime national d’assurance médicaments, d’un examen de la politique de défense et d’une accélération importante des programmes de logement.

Une croissance fondée sur la productivité

Le Canada a un problème persistant de productivité, surtout en raison des faibles investissements des entreprises. Selon une publication de recherche de la Bibliothèque du Parlement, entre 1980 et 2022, le taux de croissance de la productivité du Canada est passé de 102 % à 77 % du taux des États-Unis et de 108 % à 93 % du taux moyen du G7. Le défi à relever est majeur : le PIB par habitant a régressé au cours de cinq des six derniers trimestres, diminuant de 1,7 % en 2023, et ce déclin pourrait se poursuivre cette année. À long terme, l’OCDE prévoit que le Canada connaîtra la croissance de PIB réel par habitant la plus basse de toutes les économies avancées. Si cette tendance se maintient, les Canadiens et les Canadiennes verront leur niveau de vie décroître à plusieurs égards, car les gouvernements auront de la difficulté à maintenir les services publics auxquels la population s’attend.

Bien que la croissance future doive principalement être générée par le secteur privé, nous croyons que pour bâtir un avenir prospère, le gouvernement fédéral doit veiller à ce qu’une croissance fondée sur la productivité soit au cœur de son programme d’élaboration des politiques. À cette fin, il doit axer son processus décisionnel sur la productivité, prendre des mesures urgentes et durables pour favoriser les investissements des entreprises (en particulier dans la recherche et le développement, la technologie et la formation), soutenir la participation de toute la population canadienne au marché du travail (en particulier les femmes, les Autochtones et les nouveaux arrivants), et prendre des mesures délibérées pour saisir des occasions stratégiques importantes.

Dans son budget de 2024, le gouvernement propose certaines mesures qui contribuent à une croissance fondée sur la productivité. L’une des initiatives les plus prometteuses est un investissement de 2,4 milliards de dollars sur cinq ans dans l’avenir de l’intelligence artificielle (IA) au Canada. Cet ensemble de mesures est axé sur l’accès à une puissance de calcul, l’intégration de nouvelles technologies sur le marché, le soutien aux petites entreprises et aux secteurs non traditionnels pour le déploiement de solutions d’IA, et la création d’un institut pour la sécurité de l’IA. Il comprend également un investissement de 1,8 milliard de dollars afin de hausser les subventions de recherche de base, un meilleur soutien financier lié à la recherche effectuée par la population étudiante des cycles supérieurs, et un investissement 600 millions de dollars sur quatre ans à l’égard des crédits d’impôt liés à la recherche et au développement.

Le budget de 2024 comprend également de nouvelles mesures pour soutenir la création d’une économie canadienne carboneutre, y compris une proposition pour le lancement du Programme de garantie de prêts pour les Autochtones comprenant un financement maximal de 5 milliards de dollars pouvant être accordé sous la forme de garanties de prêts aux gouvernements des Premières Nations et aux parties qu’ils contrôlent pour faciliter leur prise de participation dans des projets axés sur les ressources naturelles. En outre, le budget annonce l’instauration d’importants crédits d’impôt à l’investissement et d’un crédit d’impôt de 10 % à l’investissement dans la chaîne d’approvisionnement de véhicules électriques, ainsi que le maintien du déploiement du Fonds de croissance du Canada. Les progrès relatifs à la transition vers la carboneutralité reposent sur l’accélération des approbations de projets importants; ce budget permet de reconnaître ce besoin et de démontrer l’engagement du gouvernement à aller de l’avant.

Néanmoins, dans l’ensemble, le budget de 2024 laisse présager que l’approche adoptée pour améliorer la productivité sera semblable à celle des années précédentes alors que des mesures audacieuses doivent être prises. Une stratégie de gestion du changement claire aurait dû être présentée pour servir de catalyseur vers une nouvelle ère de croissance fondée sur la productivité. Finalement, le budget comprend de nouvelles mesures, comme l’augmentation de l’impôt sur les gains en capital, qui peuvent donner l’impression que soutenir les investissements n’est pas une priorité.

Logement

Le budget de 2024 propose des mesures stratégiques particulièrement ambitieuses dans le domaine du logement, notamment en ce qui concerne la plupart des éléments de la stratégie du gouvernement en matière de logement récemment publiée : Résoudre la crise du logement : Plan du Canada sur le logement. La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) estime en effet que 3,5 millions de logements seront nécessaires d’ici 2030 pour que tous puissent se loger à un prix abordable. La crise de l’abordabilité du logement au Canada a une incidence sur les finances des ménages et sur leur choix de lieu de résidence, surtout pour la population plus jeune et les nouveaux arrivants. Cette crise constitue un frein important et grandissant à la croissance.

Le plan en trois volets vise à augmenter la construction d’habitations occupées par les propriétaires et de logements locatifs, à relever les défis particuliers liés à la location et à l’accès à la propriété, et à appuyer les efforts déployés pour préserver et accroître l’offre de logements abordables hors marché pour les personnes vulnérables. Le plan est très audacieux sur le plan de la construction de logements, et le gouvernement prévoit que sa stratégie permettra de rendre disponibles 3,87 millions de nouveaux logements d’ici 2031.

Pour la construction d’habitations occupées par les propriétaires, le plan s’appuie sur les résultats du Fonds pour accélérer la construction de logements de 4 milliards de dollars, qui a permis la conclusion de 179 accords avec des municipalités et la construction d’environ 750 000 nouveaux logements, en utilisant le financement fédéral pour influencer les changements de politiques aux niveaux provincial et municipal. Plus précisément, le gouvernement fédéral met à la disposition des provinces et des municipalités un montant supplémentaire de 400 millions de dollars du Fonds pour accélérer la construction de logements, un montant de 6 milliards du nouveau Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement, et un financement à venir pour le transport en commun qui dépendra de leurs actions visant à construire des logements plus rapidement et à des prix plus abordables. La mise en œuvre de cette approche nécessitera toutefois d’apaiser les tensions avec certaines provinces et municipalités qui voient d’un mauvais œil l’intrusion du gouvernement fédéral dans un domaine relevant de leur compétence. Si les négociations relatives au Fonds pour accélérer la construction de logements sont de bon augure, d’importantes réformes des politiques de planification en faveur du logement pourraient être mises en place.

Par ailleurs, le gouvernement présente plusieurs stratégies visant à soutenir la construction de logements locatifs. Ces mesures comprennent notamment le passage du taux de déduction pour amortissement de 4 % à 10 % pour les nouveaux projets d’immeubles de logements locatifs entrepris d’ici 2031, le financement supplémentaire de 15 milliards de dollars au Programme de prêts pour la construction d’appartements et le lancement d’une nouvelle initiative de construction d’appartements dans le cadre de la stratégie Bâtir au Canada en partenariat avec les provinces souhaitant accélérer la construction d’appartements. D’autres mesures consistent également à libérer des terrains publics supplémentaires pour la construction de nouveaux logements et à augmenter la limite annuelle des Obligations hypothécaires du Canada. Ces initiatives favoriseront considérablement la construction de logements locatifs, ce qui devrait permettre d’augmenter les taux d’inoccupation des logements et de réduire à terme la pression sur les loyers des logements locatifs.

En outre, des fonds commenceront à être versés en 2024-2025 dans le cadre de la Stratégie sur le logement des Autochtones en milieux urbain, rural et nordique qui prévoit un financement de 4,3 milliards de dollars sur 7 ans et qui est mise en œuvre par les gouvernements des Premières Nations, des Inuit et des Métis grâce à la création du Centre national du logement autochtone.

Ensemble, ces mesures ont le potentiel de créer un nombre important de nouveaux logements indispensables.

Le plan n’aura toutefois qu’un effet limité s’il n’est pas accompagné d’une augmentation considérable de la capacité de construction. Le budget propose donc des mesures visant à simplifier la construction grâce à l’innovation (les usines de logements préfabriqués, par exemple), à investir dans la formation professionnelle, à reconnaître les titres de compétences étrangers et à soutenir la mobilité interne de la main-d’œuvre. Somme toute, ces mesures sont encourageantes, mais insuffisantes pour répondre aux besoins de capacité.

Afin de relever les défis que rencontrent tout particulièrement les jeunes Canadiens, le plan présente un ensemble d’initiatives pour aider les locataires et faciliter l’accès à la propriété. Nombre de ces mesures sont marginales, que ce soient de bonnes idées, comme la prise en compte des loyers dans l’évaluation de la cote de crédit, des mesures probablement inutiles qui viendront s’immiscer dans des domaines de compétence provinciale, comme la protection des locataires, ou encore des mesures potentiellement contre-productives, comme la prolongation de la période maximale d’amortissement des prêts hypothécaires à 30 ans pour l’achat d’une première propriété nouvellement construite. La mesure la plus notable et la plus concrète est la mise en place du Programme canadien pour des logements abordables plus verts, dont le budget de 900 millions de dollars vise à soutenir les travaux de rénovation écoénergétiques efficaces et à moindre coût.

Enfin, un certain nombre de mesures sont proposées pour aider les gens qui ne peuvent pas se payer un toit, notamment l’ajout d’un financement de 1 milliard de dollars au Fonds pour le logement abordable, l’introduction d’un volet d’accélération de la construction de logements dans le cadre de ce fonds, la mise en place d’un financement de 1,5 milliard de dollars pour le programme de développement de coopératives d’habitation et la création d’un fonds d’une valeur de 1,5 milliard de dollars permettant aux fournisseurs de logements à but non lucratif d’acquérir des appartements susceptibles d’être vendus à des investisseurs. Le plan propose également une bonification de 1 milliard de dollars pour les programmes visant à régler le problème urgent de l’itinérance et un financement de 250 millions de dollars pour soutenir les solutions permanentes de logement destinées aux personnes vivant dans l’itinérance ou dans des campements, ainsi que des fonds particuliers pour offrir un toit aux personnes ayant demandé l’asile et aux anciens combattants. Si ce financement est le bienvenu, il est difficile de savoir dans quelle mesure il permettra de remédier aux pénuries dans le secteur du logement hors marché ou de réduire le nombre de personnes vivant dans l’itinérance.

Soins et abordabilité

Les difficultés des Canadiens et des Canadiennes concernant le coût de la vie vont bien au-delà du logement. D’une part, bon nombre de ces difficultés sont liées à l’inflation, et le gouvernement doit prudemment limiter ses dépenses pour ne pas entraver le ralentissement de l’inflation. D’autre part, le gouvernement subit des pressions pour s’attaquer aux graves problèmes de coûts et agir dans les domaines où il est un fournisseur de services.

Le budget de 2024 tente de suivre cette voie en proposant des investissements modestes dans des programmes sociaux clés conçus pour réduire les coûts des ménages, comme l’assurance médicaments et les services de garde d’enfants, tout en reportant la plupart des dépenses possibles aux années à venir. Ces mesures incluent :

• Un investissement de 1,5 milliard de dollars sur cinq ans pour soutenir l’établissement d’un régime national d’assurance médicaments. Ce régime sera mis sur pied grâce à des ententes avec les provinces et les territoires et commencera par assurer une couverture de contraceptifs et de médicaments contre le diabète.
• La poursuite du déploiement du régime canadien de soins dentaires, étendant la couverture en 2024 à toutes les personnes âgées admissibles, aux enfants et aux personnes détenant un certificat valide pour le crédit d’impôt pour personnes handicapées. Le gouvernement prévoit que d’ici 2025, neuf millions de Canadiens et de Canadiennes bénéficieront d’une couverture.
• Le lancement d’un programme de prêts pour l’expansion des services de garde d’un milliard de dollars afin d’accélérer les progrès vers l’atteinte de l’objectif visant à créer 250 000 nouvelles places en garderie d’ici 2026, dont plus de 100 000 ont déjà été annoncées.
• La création d’un programme national d’alimentation scolaire, qui allouera un milliard de dollars sur cinq ans aux travaux de collaboration avec les provinces, les territoires et les partenaires autochtones afin d’élargir les programmes d’alimentation scolaire.

En plus de ces investissements, le budget de 2024 propose plusieurs mesures réglementaires pour s’attaquer aux enjeux d’abordabilité grâce à une meilleure protection du public consommateur et à une concurrence renforcée, notamment des mesures pour assurer le transfert sans frais de forfaits de télécommunications, des exigences accrues de transparence des frais des transporteurs aériens, des mesures plus strictes pour sévir contre les prêts à conditions abusives et des règlements visant à aider les Canadiens et les Canadiennes à éviter les frais pour insuffisance de fonds, y compris un plafond de 10 $ pour ces frais.

Les modestes mesures et investissements proposés dans le budget de 2024 démontrent que la réduction de l’inflation est la pierre angulaire du plan du gouvernement pour diminuer le coût de la vie. Le gouvernement procède à des investissements prudents sur le plan fiscal, limitant ainsi ses dépenses initiales pour des programmes clés qui pourraient croître au fil du temps. Ainsi, il cherche à montrer que les questions d’abordabilité le préoccupent et se concentre sur le ralentissement de l’inflation, qui est essentiel à l’atténuation des pressions liées aux coûts.