IMD看资管第四期—— 政府投资基金高质量发展的必经之路

绩效评价已成行业发展内生需求

政府投资基金已逐渐成为政府转变财政资金使用方式、支持经济社会发展的重要创新路径。

截至2022年末，我国各级政府共成立1,531支政府引导基金，规模累计达人民币2.74万亿元。目前我国政府投资基金已由追求增量发展逐渐向追求存量基金高质量发展转变。

在此发展阶段，构建完善的政府投资基金绩效评价体系，对于发挥此类基金的引导作用、实现政策目标具有重要意义。基金可通过规范有效的绩效评价体系，管理并评价所投子资金的运作情况，还能借助评价结果来优化投资运作、防范财务风险、提高基金管理质效。

政策引领助推绩效评价探索实践

伴随着政府投资基金的持续发展，国家先后出台一些列管理与评价政策。

2008年，国务院出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中首次提出“引导基金纳入公共财政考核评价体系”

2015年，财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》中规定“各级财政部门要建立基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现情况、投资运营情况等开展评价，强化评价结果运用”；

2016年，国家发改委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》中要求“建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价体系”；

2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确要求政府对其出资的投资基金开展绩效管理；

2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》对政府投资基金的设立、出资、绩效评价、信息公开4个方面做出要求。

在相关政策指引下，上海市、天津市、山东省、河南省等相继在其政府投资基金管理办法中对绩效评价工作提出要求并开展相关工作。上述省市的先行先试为政府投资基金绩效评价积累了一定经验并具有启发意义。结合近期上海对全市引导基金进行的绩效评价和其他省市实践，我们总结出当前政府投资基金运营管理和绩效评价中面临的几项问题： 

1. “政策性”与“市场化”难以平衡

政府投资基金集合了财政与社会资金，两类出资人诉求的差异往往使政府投资基金面临政策与经济效益之间的矛盾。财政资金出资方对管理机构的诸多限制，在某些程度上并不利于基金的市场化运作，从而降低对社会资本的吸引力，影响财政资金放大效应预期的实现。 

2. 缺乏科学的绩效评价指标体系

目前，政府投资基金的运作管理情况仅能通过一些基础数据来反映，还未建立起深度的综合分析体系，为更高效地评估基金运作成效，更科学地评估政府投资基金的经济社会效益，亟需根据不同基金的定位和特点，构建分类化的量化指标体系。而目前国家和地方的绩效评价指标体系都在探索过程中，绩效评价结果运用和奖惩机制也尚待完善。

3. 管理与评价工作相关要求有待细化

尽管国家已经出台了一系列规范政府投资管理的文件，对基金绩效评价也提出了指导性要求，但还需要更加细化的管理制度指导和规范实际操作，对于评价范围、评价指标体系设定、评价实施和结果运用等实践中遇到的问题应予以进一步明确。

4. 政府部门职责划分未予明确

根据《政府投资基金暂行管理办法》要求，“财政部门根据本级政府授权和合同章程规定代行出资人职责”。但在实际工作中，财政部门与行业主管部门职责划分不够清晰，两者在分别履行出资人职责与监管职责方面尚未实现明确的角色区分，不利于财政资金的有效管控与基金的运营管理。

5. 尚无完善信息系统提供基金动态数据

虽然各地政府投资基金呈现爆发式增长，但尚未建立包括财务数据、行业数据与标准等在内，覆盖全面的信息系统。各级政府投资基金也尚未积累起充足有效、可动态追踪的基金运作管理数据，用于支撑此类基金的绩效评价。在由各级政府交叉参股的部分政府投资基金中，还可能存在对同基金的重复评价，产生财政资金浪费问题。

6. 退出渠道有限增加财政资金回收风险

在历经爆发式增长后，我国政府投资基金的前期投资项目陆续进入退出期，而IPO、股权转让、企业并购、股权回购等常规退出渠道市场空间较小，难以满足政府投资基金的大规模退出需求，从而影响基金收益的实现并增加了财政资金的回收风险。

先行经验有效启发未来发展方向

上述这些在我国政府投资基金运营管理中存在的普遍问题，不利于政府投资基金的长期健康发展。结合目前各省市在政府投资基金绩效评价实践中的经验，以及上述具有普遍性的问题，我们对进一步完善政府投资基金绩效评价体系，切实提升评价质量，充分用好评价结果，促进政府投资基金更高层次的发展提出如下思考与建议：

1. 综合考量基金特点，科学建立指标体系

目前，各地政府对于引导基金的绩效评价体系均在探索过程中。我们认为在设定指标体系时，应综合考量政府和社会两类出资人的差异化诉求、基金不同阶段的个性化特点、直接投资或参股投资模式等因素，从基金的设立、过程管理、投资及效益等多角度入手，建立科学合理的评价指标体系，开展标准化的政府投资基金绩效评价工作，提高评价结果的权威性。

2. 分类设立绩效目标，细化评价参考标准

不同类别的政府投资基金具有不同的政策目标，因此在设定绩效评价目标时，需要充分考量基金特点和定位。此外，大部分基金所设立的评价标准缺少具体的可量化的目标，亟需基金管理人在基金年度规划、投资和退出计划、年度预期收益、信息披露频次、费用控制比例等方面设置细化指标，深度推进基金绩效评价标准化。

3. 科学开展评价工作，确保结果客观公正

政府投资基金存续期一般较长，受到基金与所投企业所处的不同阶段、产业投资环境、行业发展趋势等各方面影响，对同一支基金在不同时期的绩效评价结果往往存在较大差异。因此，需要专业的工作团队、恰当的评价时点、科学的评价方式有机结合，有效提升基金绩效评价的科学性，从而获得客观公正的评价结果。

4. 有效运用评价结果，提升基金管理质量

绩效评价是科学管理的手段之一，有效运用评价结果将积极助推基金预期目标的实现。基金绩效评价结果与管理费等报酬挂钩，与基金退出和后续支持等方案挂钩，或可成为基金管理人奖惩政策的制定依据。此外，对评价中发现的问题，需要拿出具有针对性的解决方案，探索有效止损机制，不断规范化政府投资基金管理，充分发挥其政策引导作用。

5. 加强信息互通共享，助推基金标准管理

信息化是支撑政府投资基金运营监测的有效工具，各级政府交叉参股基金可借助信息化手段实现评价信息共享，避免重复评价，实现降本增效。此外，信息共享还有助于比较同级政府投资的不同基金评价结果、同一基金不同阶段的评价结果，在助推基金标准化管理的同时，提升绩效评价质量。

综上可见，政府投资基金在经历了二十余年的发展后来到了追求质量与成效的更深层发展阶段，对其进行绩效评价既是大势所趋也是行业的内生需求。各省市先行先试的绩效评价结果发掘出业内普遍存在的问题以及评价难点，这也为政府投资基金绩效评价工作发展奠定了实践基础，赋予重要意义。为了保证财政资金使用的有效性及安全性，实现政府投资的政策引导目标，我们相信各级政府未来将开展更大规模更高质量的基金绩效评价工作。在此发展趋势下，政府投资基金主管部门、基金管理机构等应寻求更加主动的绩效评价，及时发现并修正影响政府财政资金使用效率和政策目标实现的问题，并在评价过程中积累更多评价体系建设经验，助力政府投资基金评价体系的顶层设计的完善。