德勤助力国企发展

21世纪初至今，以城投为代表的数万家地方政府投融资平台，与中国国内高速投资、建设、发展需求共生，为各地发展立下汗马功劳。

逢百年未有之大变局，国际格局变化势不可挡，疫情影响、经济复苏、市场供需状态及货币与财政政策走势等地区差异显现的背景下，我们认为，中国国内逐渐形成三大发展主题：一是构建以“双循环”国家战略为基础的新发展格局；二是持续深入推进“供给侧结构性改革”，控风险、提质量、保发展；三是促进“对外开放水平全面提升”。上述三大发展主题，尤其是供给侧结构性改革主线，为政府投融资平台改革奠定了三大基调。

一是持续严控地方政府隐性债务风险。从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）开始，到2017年至2021年出台的一系列政策，中央一方面从举债端到金融机构端，逐年加紧对地方政府隐性债务和投融资平台融资行为的管控、规范和清理；但另一方面也为具备优势基础的省、市、区、县及开发区、园区投融资平台市场化转型发展、拓宽市场化投融资模式开创条件。

二是探索国有资本优化布局、提升效率、市场化运作模式。2013年党的十八届三中全会以来，中央对于改革国有资本授权经营体制指明方向，尤其是将国有资本投资公司、运营公司（以下简称“两类公司”）作为中央与地方国资体系创新监管模式、优化国有资本布局、提升国有资本效率的主要抓手，强调“管资本”职能属性。自2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）颁布，2019年在中央国有企业层面进行21家两类公司改革试点，各省市国资体系在两类公司改革领域也进行了积极探索。

三是持续提高城市、公用事业投资与运营的市场化程度。借鉴国外发达市场形成的高度市场化的城市与公用事业投资、运营、经营一体化模式，中国城市与公用事业不断向运营市场化与投融资市场化方向发展，经历了10多年从开放公用事业特许经营模式到公私合营PPP的推广，如今进一步发力开拓多元化市场化投融资模式，如：公用领域公募REITS等。

广大政府投融资平台近年砥砺前行，探索转型发展，但当前大部分平台仍面临三大问题。

一是未来整体定位不清晰，核心价值不明确。历史上城投为代表的政府投融资平台作为政府投融资职能的衍生，在区域、城市、园区等基础建设投资领域发挥了极为重要的作用，然而随着政府投融资职能的剥离，平台公司原先核心定位将不复存在，新的市场化为主导的定位亟需重塑，并决定平台公司未来能否生存与发展。

二是存量业务与增量业务，指令性业务与市场化业务与资源布局失衡，核心业务能力与业务模式缺失。大部分平台公司的历史定位决定了其缺失“业务”的现状，即：过往业务端大部分以执行政府指令性的投融资任务，以及代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设为主，缺失或缺少市场化投资、经营的业务；资源资产端可经营性比例很低，如可经营性资产占比低于10%、债务比率高于70%等情况较为常见；通常缺乏核心的市场化投资、经营能力，以及主导的业务发展模式。

三是现代化、高效率的管控运营体系缺失。受过往定位、业务与运营体制机制的局限，大部分投融资平台管控运营体系的政府与行政色彩浓重，缺乏对未来可能的市场化发展为主导、兼顾指令性业务战略定位与发展的支撑作用。具体表现为整体管控治理主线不明晰，关键决策低效，缺失以价值创造为导向的组织架构设置，“责权利”对等的职能、授权、绩效、激励体系以及高效明确的关键管理制度与流程。

未来以城投为代表的政府投融资平台必须顺势而为，因势发力，从三大问题着手，尽快谋求自上而下、由内而外的多层面改革与转型，实现可持续生存、跨越式发展。尤其是全国头部近2000家政府投融资平台，在承担大量指令性任务与存量债务的同时，也积累了良好的转型发展契机，如资产从百亿到近万亿，拥有良好的资信，积累一定的可经营性资产、特许经营权、城市与产业资源等，成功转型机会良好。

全国城投类平台公司资产排名 2021年

头部省、市城投与政府投融资平台近年来积极探索转型发展，获得一系列成功实践经验，根据我们多年服务政府投融资平台的经验，共总结出三大成功转型的模式。

一是结合国有资本投资、运营公司改革的战略转型。

二是以市场化为主导，以区域、城市投资与运营为基础的战略转型。

三是谋求突破区域与产业领域的发展模式。

平台公司成功转型，往往由自上而下，从分析定位、战略与业务、运营管理等的核心问题出发，再对各个层面进行转变改革而实现。以下我们用成功实践案例先来探讨前两类战略转型的方案。

结合国有资本投资、运营公司改革的战略转型

以中国南方某省级投融资平台为例，该集团在过去作为本地政府投融资职能延申的定位下，缺乏核心的市场化价值创造能力，且业务与资源布局极其分散低效，但通过传统的政府项目投融资、代管代建、基建项目组织管理方面仍形成了一定能力基础，并在一些稀缺的本地政府资源、重点项目参与、土地与经营权方面有所积累；在此基础上该集团从定位转变出发，推进战略转型。首先确立支柱型综合性国有资本投资运营平台的高位定位，进而谋定“一核两翼”的市场化价值内循环模式：以“资本运作”为核心，通过资产重组、资本运作、投资并购、基金管理、金融服务等，形成公司“管资本”与“产融结合”中枢；以区域综合开发平台为一翼，串联土地、项目与重点园区，形成产业与商业主题及配套地产综合开发运营全产业链主业；以新兴产业培育平台为另一翼，聚焦已有或潜在稀缺资源红利领域产业投资，如零售、能源与大健康等，并逐步形成市场化投、融、管、退能力，为长期转型“淡马锡”模式奠定基础。并在一定时期内兼顾本地政府指令性任务的完成，形成市场化业务与指令性业务的健康内循环。

以市场化为主导，以区域、城市投资与运营为基础的战略转型

以全国最大的政府投融资平台之一的中国北部省级城投公司为例，过往同样站在本地政府投融资、投建城市的职能定位上，以承接本地政府项目投融资任务、项目代管代建为主，虽然在城市运营服务领域有所布局，但是市场化投资、运营与经营业务占比小，经营性业务与资产布局极为分散，相关核心能力薄弱或缺失。面对改革大势与城投自身可持续发展要求，公司从定位转变出发，确立了“国有资本投资公司”的职能定位和“城市综合运营服务商”的业务定位，进而坚持“市场化、专业化”的战略转型主线。通过整合、投资与并购，培育建设“管资本”与“规划、投资、管理、运营全链条”核心能力，植根城市资源的资产经营、资本运作，并通过投资撬动主业发展及城市产业的国有资本布局，整合在城市综合运营服务领域的六大业务主力板块，确保既有精专聚焦，如环境、水务、城市更新，又有整体价值创造，如规划设计、资产经营、金融投资。同时保留指令性业务的特殊通道和接口。

政府投融资平台转型发展必须顺应大势，聚焦解决根本问题，积极探索关键转型主线。本文对定位与业务层面问题，以及国有资本投资、运营公司改革的战略转型和以区域、城市投资与运营为基础的战略转型这两大主线相结合的成功实践有所介绍；在变局下的城投，何去何从（下）中，我们将对谋求突破区域与产业领域的发展模式主线、以及针对现代化管控运营体系建设的成功实践继续进行分享。