应对气候变化 增强气候适应能力

《2022年政府发展趋势》是德勤的一项全球研究，旨在通过对各国政府发展动向的观察和预测，为政策制定者和相关从业人员提供参考。在新冠疫情常态化管控的背景下，政务服务需要更加科学、便利和灵活。为应对各方面的不确定性，政府需要精准捕捉发展趋势，主动变革，才能更好地发挥治理效用。本系列将围绕三大主题——“实现更大的价值”、“提高应对危机的韧性”、“促进服务的包容性和公平性”，提出全球政府与公共服务行业的10个趋势。

本次发布的文章是“提高应对危机的韧性”主题下的第二篇，阐述了政府提高自身气候适应能力以应对全球气候变化的重要性。全球气候变化是未来发展的重要趋势之一，政府应当提前为此做好准备。一方面，政府应当未雨绸缪，加大基础设施投资，利用现代技术手段保证社区，尤其是弱势社区应对极端天气的能力。另一方面，政府也应当从气候变化中看到新的经济增长点，将气候应对措施与产业机遇挂钩，并由此鼓励私营部门主动参与到建设低碳发展的行动中来。

2019年和2020年，因干旱引发的几场森林大火摧毁了澳大利亚南部大部分地区。大火肆虐之处，遮天蔽日，生灵涂炭，关键能源基础设施被毁，导致数万家庭在受灾期间无法获得供电。¹几个月后，另一种气候灾难降临至另一个国家，致使当地政府无法向居民供电：2021年2月，美国德克萨斯州遭遇异常严寒天气，当地的天然气井、风力涡轮发电机和煤堆均被冻结，导致整个州电网崩溃，数百万人面临无电可用的艰难处境。²

气候变化加剧了极端天气出现，居民供水、供电以及其他服务供应受到影响。为此，全球各国政府正纷纷把气候适应能力当作优先考虑事项。气候适应能力即政府应对和适应气候变化不利影响的能力。

目前，各政府机构正逐渐把气候适应能力与政府工作挂钩，投资兴建能够经受住未来考验的关键基础设施，在工作规划中充分考虑环境公平因素，与公共领域及私人领域的合作伙伴开展合作，同时加强数据积累和分析，完善气候适应相关制度，为应对气候变化提前做好准备。

驱动因素

为了应对多重压力，各国政府必须提升群体抗压能力：

• 人类从应对新冠疫情中得到深刻的经验教训：我们需要增强气候适应能力，以面对因气候、公共卫生或其他原因所导致的突发情况。极端天气事件逐渐频繁，严重程度逐渐加剧，致使公共部门越来越明显地感到工作紧迫。
• 运营活动、供应链以及民众生活频繁受到影响，迫使我们采取更加广泛的措施以应对气候问题。
• 从经济、社会和运营连续性这三个角度来看，如果无所作为，人类将付出极高的代价。
• 投资建设气候适应能力，不仅可以创造就业机会，而且还可以刺激经济使其出现显著增长。

趋势动向

一个具备气候适应能力的政府机构，能够更加从容面对并处理与气候相关的各种破坏事件，尽职履行工作使命，同时保护居民及社区免遭气候变化的不利影响。

以交通领域为例。出现极端天气事件时，交通网络被迫中断，不仅会影响物资运输和人员出行，而且还会阻碍人们获得就业机会与医疗保健等关键服务。为了减轻未来类似事件的破坏程度，英国国家铁路管理机构英国铁路网公司正在努力增强建设其气候适应能力。据预测，未来雨水和洪灾将会逐渐增多。为此，英国铁路网公司实施了一项综合排水管理政策，而且正在沿主要铁路线路投资建设排水系统，以保护铁路基础设施免遭洪水侵袭，同时尽可能减少气候事件对客运工作造成困扰。³

气候适应能力与部门工作目标挂钩

目前，从中央政府到地方政府，已越来越重视气候变化问题。未来几十年，气候变化可能会极大地改变运营格局，并且有可能迫使某些政府机构重新全盘规划工作。各政府实体必须了解并适应气候变化对工作产生的影响，在统一的目标下采取行动。

美国国防部（Department of Dense, DoD）已将气候适应能力与其工作任务挂钩。据美国国防部称，极端温度、海平面上升以及极端天气事件正日益损害军事设施、削弱军事能力，使操作条件更加苛刻，并且加剧全球不稳定性与冲突。⁴美国国防部认为，气候变化对美国的国家安全而言是一种生存威胁。由此，该部门已发布一项气候适应计划，以构造经得起未来气候挑战的军事设施、打造一支能够应对气候变化的军队、确保供应链有能力应对极端天气事件，同时极力主张基于气候变化而思虑周密的各项决策。⁵

提升社区的气候适应能力

此外，各国政府纷纷加大投资，兴建能够应对气候变化的基础设施，以增强社区抵御极端天气的能力，确保弱势社区不会独自面对气候风险。如果我们坐视不管，无所作为，最终，人类可能会付出极其高昂的代价。雅加达是全球地面下沉速度最快的城市之一，据悉，印度尼西亚将花费320亿美元，把首都搬离雅加达。⁶

2021年9月，德勤全球消费者状态跟踪调查访问了23个国家的23,000名消费者。近一半受访者称，过去六个月至少直接经历过一次气候事件。⁷

资料来源：《德勤全球消费者状态跟踪》（2021年9月）。

理解和缓解气候风险时，数据分析发挥的作用至关重要。为了便于决策，2021年，美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）推出国家风险指数。这是一项基于网络的工具，可将美国的国家脆弱度映射到18个郡县级别和普查区级别的风险因素上，旨在帮助政府机构及社区把资源和应对措施导向最需要的地方。⁸

政府投资兴建大型基础设施项目，以增强抵御气候变化产生的破坏性影响。此类举措在沿海城市尤其明显，因为沿海城市面临的海平面上升和极端天气风险最大。全球各地的沿海城市正纷纷采取硬工程解决方案，如推动实施海堤或防波堤工程；全球最易发洪水的城市之一，意大利威尼斯已经构建起一个防洪屏障系统（Modulo Sperimentale Elettromeccanico，简称“MOSE系统”)，以应对逐渐上涨的海平面和高位潮水。⁹

但是，若要使全社会真正具备气候适应能力，投资兴建的应对工程就必须确保能够为所有人提供保护，包括那些缺乏资源以应对电力或供水系统故障的人群。¹⁰秉持一个公平的视角，不仅有助于各国政府对各自采取的应对措施所产生的环境影响进行评估，而且还可以在社会和经济层面产生更为广泛的作用。¹¹美国联邦“公平40”倡议就是其中一个例子。该倡议“把美国联邦投入的气候投资所产生的总收益的40%分给弱势社区”，以此解决其投资不足这一历史性问题。¹²

据德勤2021年9月发布的《全球消费者状态跟踪》报告显示，三分之二的受访者希望本国政府能采取更多措施应对气候变化。¹³

构建数据驱动的预判能力

气候适应能力始于信息 ，即：理解并衡量具体的气候威胁、发生几率和潜在影响，以及社区在应对气候威胁时具有的脆弱性。

各国政府都需要深入具体地掌握此类信息，以便采取有效且具有意义的行动，同时最大限度地减少浪费。例如，美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）最近推出一种交互式地图，旨在帮助州层级和地方层级的政府机构制定行动计划以应对气候事件。通过该地图，可了解到郡县层级不同地区对灾难性气候灾害（如野火、洪水、干旱和热浪）的敏感程度。¹⁴

数据分析工具可帮助政府机构对复杂的影响因素和干扰因素进行预判。当前，各国政府正纷纷与产业界和学术界开展合作，在政府的资源系统中添加人工智能和机器学习，以便分析大量的天气数据，从而确定恰当的行动模式并制定危机缓解策略。英国气象局目前正在与谷歌合作，研究如何利用人工智能增强天气预测能力。¹⁵

向前迈进

正值各政府机构起草有效的气候变化应对计划之际，以下几项举措可能对计划取得长期成功有所帮助：

• 建立气候应对工作领导小组。凡大规模变革举措，领导小组都是关键一环。各政府机构应设立领导职位（如首席气候官或首席可持续发展官），以便领导开展气候应对工作并协调内部行动和政府间行动。
• 打造一支能够适应气候变化的人才队伍。在公共服务机构内部开展气候方面的教育，增强员工对于气候危机和气候应对战略的意识。
• 建立公私合作的气候创新生态系统。突破性的创新技术是应对气候变化问题的关键。各国政府应当建立并培养公私合作的生态系统，以便共享知识和资源，同时确保政府在采取气候应对举措时能够获得更广泛的社区支持。²²
• 气候应对措施与经济发展机遇挂钩。气候应对措施有可能成为下一个巨大的经济发展机遇。政府机构应当利用其权限来制定有利的法规、新的标准并进行种子投资，以此鼓励私营部门参与气候应对行动。政府还可以将气候应对措施与经济发展机遇挂钩，并由此鼓励私营部门自愿参与到建设低碳未来的行动之中。例如，据德勤估计，到2070年，采取气候应对行动可能为澳大利亚经济贡献6800亿澳元，并且在澳大利亚的各个地区及各个行业创造250,000多个就业机会；但是，如果我们无所作为，则可能使澳大利亚在这一时期GDP减少3.4万亿澳元，并且将导致流失880,000个工作岗位。²³

_注：

1. Helen Civil, “The whole system impact of the Australian bushfires,” Resilience Shift, January 23, 2020; Jason Deign, “Australia’s fire-hit grid braces for an even bigger threat,” Greentech Media, January 16, 2020.
2. Dionne Searcey, “No, wind farms aren’t the main cause of the Texas blackouts,” New York Times, May 3, 2021; US Federal Energy Regulatory Commission, “Final report on February 2021 freeze underscores winterization recommendations,” news release, November 16, 2021.
3. Climate Adapt, “Implementing climate change allowances in drainage standards across the UK railway network,” 2020.
4. David Vergun, “Defense secretary calls climate change an existential threat,” US Department of Defense, April 22, 2021.
5. US Department of Defense, “Department of Defense Draft Climate Adaptation Plan,” September 1, 2021.
6. Sammy Westfall, “Indonesia passes law to move capital from Jakarta to Borneo,” Washington Post, January 18, 2022.
7. Deloitte, “State of the Consumer Tracker,” October 2021.
8. US Climate Resilience Toolkit, “National Risk Index (NRI),” March 4, 2021.
9. Julia Buckley, “Venice holds back the water for first time in 1,200 years,” CNN, October 5, 2020.
10. Kiara Alfonseca, “Impoverished communities pay for worsening impacts of climate change: Experts,” ABC News, November 6, 2021; Federal Reserve Bank of New York, “Reducing climate risk for low income communities,” November 19, 2020; Kelly Anne Smith, “How communities of color are hurt most by climate change,” Forbes Advisor, June 7, 2021.
11. John Ainger, “Green markets put world’s poor at mercy of higher funding costs,” Bloomberg, November 10, 2021; Christopher Flavelle, “Billions for climate protection fuel new debate: Who deserves it most,” New York Times, December 3, 2021.
12. Bruce Chew, Tiffany Fishman, and Richard Longstaff, ”Climate-forward government: Seven lessons for effective climate action,” Deloitte Insights, July 30, 2021.
13. Irena Pichola and Derek M. Pankratz, “The world is ready for climate action,” Deloitte, September 2021.
14. Shourjya Mookerjee, “NOAA mapping tool projects county-level climate risks,” GCN, December 15, 2021.
15. Clive Cookson, “DeepMind and UK’s Met Office use AI to improve weather forecasts,” Financial Times, September 29, 2021.
16. Word Bank, “Kenya’s pastoralists protect assets from drought risk with financial protection,” November 5, 2018.
17. Ed Ram, “‘All I can think about is the children’s future’: Drought devastates Kenya,” Guardian, December 17, 2021.
18. Felix Lung, “After 10 years in Kenya and Ethiopia, are we ready to scale up livestock insurance in the Horn of Africa?,” ILRI, July 9, 2021.
19. Word Bank, “Kenya’s pastoralists protect assets from drought risk with financial protection,” November 5, 2018.
20. Ibid.
21. Felix Lung, “After 10 years in Kenya and Ethiopia, are we ready to scale up livestock insurance in the Horn of Africa?” , ILRI, July 9, 2021.
22. Chew, Fishman, and Longstaff, “Climate-forward government: Seven lessons for effective climate action,” Deloitte, 30 July 2021
23. Deloitte Access Economics, “A new choice: Australia’s climate for growth,” November 2020.
24. NCEI, “Assessing the global climate in 2021,” January 13, 2022.