数据驱动下的政府——加速数据整合，消除数据孤岛

《2022年政府发展趋势》是德勤的一项全球研究，旨在通过对各国政府发展动向的观察和预测，为政策制定者和相关从业人员提供参考。在新冠疫情常态化管控的背景下，政务服务需要更加科学、便利和灵活。为应对各方面的不确定性，政府需要精准捕捉发展趋势，主动变革，才能更好地发挥治理效用。本系列将围绕三大主题——“实现更大的价值”、“提高应对危机的韧性”、“促进服务的包容性和公平性”，提出全球政府与公共服务行业的9个趋势。

本次发布的文章是“实现更大的价值”主题下的第一篇，阐述了在政府、公共部门与私营部门等之间实现数据共享的重要性。对于政府而言，使用大数据和信息技术已逐渐成为开展有效治理的基础，但数字化治理带来的巨大机遇的同时也伴随着更大的风险。如何能够在保障公民权益的前提下，打破机构壁垒、实现数据整合，提高政府行政效率和服务水平，将成为各国政府积极探索的方向。

政府越来越倾向于通过大数据分析来提升政策效率、决策水平和政务服务水平。但是由于不同部门在领导方式、职能要务和预算上有所不同，信息技术的应用方式也各有差异，因此很难实现相互之间的信息共享。

由于数据共享受阻，数据合作也时常受限。然而，新冠疫情正在打破这种情形。所有政策制定者和专家都迫切地需要第一手数据信息，各国政府不得不寻求打破数据孤岛模式，与企业、高校合作，以求拓展数据资源¹。这意味着，各个机构需要加大合作力度和决策透明度，通过共享数据来提高研究效果并整合相应服务。

趋势背后的驱动因素

数据共享的目的在于提升分析效果、改善现有服务及开发新服务，背后存在以下几方面的驱动因素：

• 人工智能（AI）和云技术的渗透率快速提高，需要政府出台配套政策推进数据共享。
• 疫情防控使数据共享的需求更加迫切，需要政府不断调整和制定新政策，其中数据伦理方面的问题需要重点关注。
• 许多机构计划设立首席数据官职务，或正在扩大其职能范围。

三方面的趋势

疫情下，各国政府不得不联合起来，通过数据共享共同应对危机。初期许多政府快速进入“虚拟优先”环境，但是突如其来的压力让它们的信息技术部门不堪重负，因而推动了政府部门之间、政府与行业及学术机构之间形成合作局面。数据共享成为提高服务质量和实现疫情精准防控的关键。因此，在云技术和大数据使用方面还较为落后的机构和部门，也纷纷开始加速制定相关的促进政策，并计划设置并聘请首席数据官。目前，各国政府已经采取以下措施：1）数据驱动提升服务水平，并致力开发新业务；2）打破数据孤岛，提高机构间的协作；3）与行业与学术机构达成合作。

通过采取这些措施，政府可以同时提高政务服务效率和范围。

趋势一：采取以数据为中心的技术

由于业务会产生大量数据，所以政府对数字技术的依赖也日益增加。从电子邮件到电子表格，乃至电话会议演示，各机构都产生了海量的数据，而政府需要对其进行一定的筛选和保存。随着数据量的增加，政府对技术和相应政策的需求也随之增加。有了技术和政策保障作为前提，才能确保从数据中能够获得有价值的信息。

各国政府已经开始采用以数据为中心的技术，以及包括AI和云技术在内的数字工具，但是技术的选择和使用往往是基于机构自身的结构特点、职能要务和预算情况设置的，因而机构之间的充分数据共享难以实现⁴。

疫情发生之后，数据处理技术和相关工具⁵的重要性愈加凸显。比方说，失业保险这类服务的需求大幅增加，且需要在“虚拟优先”环境中提供服务并管理，因此云技术的采用成为第一要务⁶。在美属罗德岛，云服务提高了政府处理失业保险电话咨询的效率，同时接待量从一天75次通话上涨到一天2000次⁷。2017年开始美国联邦政府在云平台建设和云管理服务上的支出也相应增加（如下图所示）。

图 疫情下美国政府对云基础设施及管理服务的投资

政府有了适合的工具之后，就能整合数据组、应用程序及设备，使内外部交互更加畅通。其中，美国国家卫生研究所启动了“国家新冠防控队列协作”（等诸多同类措施），对新冠病毒进行研究，以寻找有效的治疗方案。队列协作平台基于云技术的数据共享及分析，帮助政府专家、研究者及商业组织交换数据和研究成果，弥补了以往仅限于实验室的共享模式⁸的不足。同时，各行业机构也积极利用人工智能技术来提高服务质量。例如，强生公司利用机器学期技术提高了疫苗试验的识别参与者环节的效率。⁹

虽然之前企业和高校在利用数字化工具的水平方面领先于政府机构，但是后者为疫情防控而作出的迅速调整拉平了这一差距。为了将这种局面保持下去，政府机构不得不克服一些阻碍，包括解决组织信息孤岛和数据标准缺乏等问题。

趋势二：在“数据优先”和“伦理优先”之间找到平衡点

大型共享数据库能够提供更多有价值的信息，但也有可能引发更大风险¹⁰。目前，新冠传染者接触史追踪系统正在全世界快速普及并实施，这也是迄今为止规模最大的共享数据库。但这类数据包含大量个人信息，一旦泄漏或遭不当使用，可能会侵犯个人隐私权，从而引发政府公信力危机。¹¹

除了隐私问题，为了避免数据分析结果不完整及分析错误，必须确保尽职调查。大型数据组可能存在误差，或隐藏着各种复杂状况。用户从这些数据库中获取信息之前，必须充分考虑数据的获取方式及分析方法，将可能出现的偏差考虑在内，并分析这些数据所反映的问题。为了解决数据安全的问题，政府需要出台强有力的配套政策。

随着新冠疫情地蔓延，公民隐私权的保护开始在各国政府收集数据时受到重点关注。意大利数据保护权威机构Garante采取了相应措施，以确保数据用于轨迹追踪时基本符合《欧盟通数据保护条例》的规定。同时，意大利政府与行业及贸易代表积极组织商讨，希望能为抗疫工作制定出一套针对敏感信息的信息使用协议¹²。爱尔兰与法国也采取了类似的措施¹³。

国家司法辖区之间的数据共享也受到重点关注。在澳大利亚，联邦政府、州政府和地方政府之间迅速达成了安全协议¹⁴。在美国，有八个州与美国州长协会达成合作，目的是提高州内安全管理健康数据系统的能力¹⁵。

疫情的爆发让机构领导人必须正视数据共享和相应支撑政策的重要性，以及建立如《欧盟通用数据保护条例》和《加拿大个人信息保护和电子文件法》之类的法律保障。英国数字大臣Oliver Dowden指出，英国政府为了应对疫情，计划将频繁的数据共享转变为常规操作¹⁶。澳大利亚的新南威尔士州政府从2020年的山火及新冠疫情中总结经验，发布了全新的数据共享策略。该策略意在推动政府工作者理解数据对于决策的重要性，以及对公民的潜在影响力；同时政府工作者必须具备高效安全地使用数据的能力。¹⁷

趋势三：拓展首席数据官职责

对数据信息的依赖让我们关注到首席数据官这个角色。此前，该职务主要负责数据整合及优化实践¹⁸。因所在政府部门不同，其预期、责任和权限¹⁹ 也有所差异。然而，疫情的爆发改变了这个职务的职责内容，现在首席数据官也有促进政府、研究机构和私营组织之间的数据整合的责任。²⁰

在美国，许多州的首席数据官需要创建新冠疫情追踪动态图表，让公众看到疫情蔓延的情况。同时，他们还利用州内的健康信息交互系统来获取振兴基金的使用情况和公开数据。在某些情况下，这些信息会直接影响健康部门的数据处理工作。在阿瑟肯州，首席执行官还参与到州内新冠抗疫技术咨询委员会的合作中，负责对疫情监测和轨迹追踪进行监管和评估²¹。随着各国政府进入后疫情常态化阶段，这些首席数据官也开始负责预估疫情对经济产生的影响，并利用数据来分析防控进展，和预测解封之后的拐点。²²

一位优秀的首席数据官应该具备在政府内组织人才、启动数据共享的能力。爱沙尼亚的首席数据官Ott Velsberg在政府内部指派了多名数据管理员，在实现数据共享的同时，确保提供数据的质量²³。各国首席数据官、首席隐私保障官和首席信息安全官之间需要形成更紧密的合作，确保信息使用符合安全条例规定和相应的伦理道德。

首席数据官在抗疫过程中的表现体现了他们的重要性。

2021年数据基金会的调查显示，大约75%的美国联邦首席数据官认为自己的工作职责更加明确了，上一年这个比例只有21%。同一时期，拥有25人以上团队的首席数据官的比率从25%上升到40%。另一方面，现在直接向总裁汇报的首席数据官人数上涨了一倍不止，此前他们只能向首席信息官汇报。²⁴

首席数据官这个职位将不断拓展完善，助力政府挖掘共享数据的价值，从而提供更加优质的服务，提高预防预测和危机应对能力。亚利桑那州的数据官Jeff Walkover说：“以前觉得大数据虽好，但并非必要。而现在数据成了工作推进的关键所在，我们应该抓住机遇，共同创造理想的未来。”²⁵

政府应关注以下三个方面，确保数据共享的目的是提高服务水平及危机应对能力：

• 持续关注数据处理技术，着重建立应对新冠疫情的数据处理机制。这些技术和机制所产生的巨大价值，不容忽视。以数据为中心的方法能够在为公民带来巨大利益的同时，提高政府治理效率。当下一场危机来临时，数据可能会起到至关重要的作用。
• 继续开发针对数据隐私安全的积极政策。与其担忧下一场危机或隐私保障问题，政府应提前制定对策，考虑如何与行业和学术机构达成合作伙伴关系，并形成数据共享机制，合力解决不断演变的隐私相关问题。数据政策的内容也应根据经济方面的考虑作出调整，协调信息使用的各种方式。这意味着首席数据官、信息安全官和隐私保护官之间需要形成持续的合作关系。
• 提高首席数据官的价值。政府领导应为数据官的工作提供长期的支持，协助其充分发挥能力，推动共享数据的使用。

注：

¹ Susan Wolf-Fordham, “Integrating government silos: Local emergency management and public health department collaboration for emergency planning and response,” American Review of Public Administration, July 24, 2020.

² Rey Mashayekhi, “How top companies are embracing a ‘virtual first’ approach to workplace culture during the pandemic,” Fortune, February 24, 2021.
³ Eric Lowell, “Local governments now required to have data-sharing agreements,” MRSC Blog, October 21, 2021.
⁴ The US Office of Management and Budget established the Federal Risk and Authorization Management Program in 2011 as a cost-effective, risk-based approach for federal adoption and use of cloud services. See FedRAMP, “Program Basics,” accessed January 2022.
⁵ Economist, “Covid-19 has stymied governments’ efforts to collect data,” June 24, 2021.
⁶ United Nations Department of Economic and Social Affairs, “COVID-19 pushes more government activities online despite persisting digital divide,” July 10, 2020.
⁷ Amazon, “The cloud helps Rhode Island manage an unprecedented surge in UI claims,” Governing, April 24, 2020.
⁸ National Center for Advancing Translational Sciences, “Announcement: Access to the COVID-19 data analytics platform is open,” February 3, 2022.
⁹ Kerri Reynolds, “COVID-19 increased use ofAI. Here’s why it’s here to stay,” World Economic Forum, February 24, 2021; Terri Park, “Behind Covid-19 vaccine development,” MIT Schwarzman College of Computing, May 18, 2021.
¹⁰ Samuel Woodhams, “A secretive home office unit has hoarded data on millions of people,” Wired, April 7, 2021.
¹¹ Dong Wang and Fang Liu, “Privacy risk and preservation in contact tracing of COVID-19,” Chance, September 2020; Rick Callahan, “Indiana notifying 750K after COVID-9 tracing data accessed,” AP News, August 17, 2021.
¹² Lavoro, “Shared protocol for updating the measures to combat and contain the spread of the covid-19 virus in the workplace: the updated and renewed Guide by the CISL,” accessed January 2022; Axel Spies, “Corona virus: Whatever happens, the crisis has an impact on data protection rights,” American Institute for Contemporary German Studies, February 28, 2020.
¹³ Cathy Cosgrove, “COVID-19 response and data protection law in the EU and US,” International Association of Privacy Professionals, March 11, 2020.
¹⁴ Alec Christie and James Wong, “Australian governments agree to sharing of public sector data between them as ‘default position’,” Clyde & Co Insights, July 27, 2021.
¹⁵ Theo Douglas, “Governors association works with eight states to improve health data sharing,” Government Technology, May 14, 2021.
¹⁶ Natasha Lomas, “UK wants pandemic levels of data sharing to be the new normal,” TechCrunch, September 9, 2020.
¹⁷ Dylan Bushell-Embling, “NSW publishes data sharing strategy,” GovTech Review, June 9, 2021.
¹⁸ Dan Matthews, “The rise of the chief data officer,” Raconteur, October 1, 2021.
¹⁹ Thomas H. Davenport and Randy Bean, “Are you asking too much of your chief data officer?,” Harvard Business Review, February 7, 2020.
²⁰ Tyler Kleykamp, “While COVID was the focus, state chief data officers went above and beyond in 2020,” Beeck Center for Social Impact & Innovation, March 12, 2021.
²¹ Office of the Governor of Arkansas, “Governor announces new COVID-19 advisory board to review testing and contact-tracing technology,” press release, May 29, 2020.
²² Tyler Kleykamp, “Data is the story: The crucial role state CDOs play in pandemic recovery,” Beeck Center for Social Impact & Innovation, May 21, 2020.
²³ Nurfilzah Rohaidi, “Exclusive: Estonia’s chief data officer plans an AI-powered government,” GovInsider, July 25, 2019.
²⁴ Nick Hart et al., CDO insights: 2021 survey results  on  the  maturation of  data  governance in  U.S.  federal agencies, Data Foundation, September 2021; Stephanie Kanowitz, “Chief data officers making strides in federal agencies,” GCN, October 6, 2021.
²⁵ Kleykamp, “Data is the story.”