加快国资布局优化，提升引领带动作用

本文将聚焦“管布局”，从国资委统筹层面及国企经营层面阐述如何在“管资本”模式加快国有资本布局优化、提升国资引领带动作用。

“管布局”是深化国资国企改革的基础前提与重要方向，其关键在于“加快国有经济布局优化和结构调整”，应聚焦于以国资顶层规划为引领，切实推进国有企业战略性重组与专业化整合，企业实现深度专业化产业聚焦，促进国资聚焦主业至国家安全、国计民生、战略新兴产业关键领域，并激发国有企业活力，提升其在关键领域的引领带动作用。

一、地方国资监管和国企发展目前存在的问题和观察

自国企改革以来，我国地方国有资本虽然保持持续快速发展的态势，但从中观和微观层面分析，国有资本布局过于广泛、国有资本运营质量不优的基本特征仍未改变，还普遍存在以下问题：

“统筹不强”（在国资委统筹层面）。现有的国有企业管理体制下，省、市、区县的国有资本各自为阵，缺乏顶层统筹规划和衔接，产业布局结构趋同，产业重叠现象突出，但跨层级、跨区域的产业协同、企业合作的深度不足，难以形成产业协同效应强、产业规模效应高、资源配置统筹优的整体发展格局。

“价值不高”（在资本布局层面）。国有资本布局不尽合理，大多集中在传统基础领域，实体产业存在发展短板，且多处于产业链价值链中低端环节。产业引领作用发挥不够，在布局发展高端制造业、现代服务业和战略性新兴产业等领域投入明显不足，在高新技术领域的产业话语权有待提升。

“支撑不够”（在资本布局层面）。普遍存在国有资本对城市GDP贡献少、对城市产业支撑作用不明显等问题。缺乏契合城市经济与产业升级发展方向、具有差异化竞争优势的产业布局与资源配置，企业数量多但规模小，投融资平台公司多但经营性实体少，缺乏能带动城市活力、支撑产业升级的高能级国资布局。

“质量不优”（在企业经营层面）。在地方国企的经营发展中，大多还缺乏远景发展目标引领、既有业务缺乏市场竞争力、低价值业务占比过高等问题。据我们观察，部分地方国有企业虽制定了中长期战略规划，但顶层梳理不够到位、战略定位不够清晰、战略目标不够明确，因此仍存在业务交叉重叠、资源配置不科学等问题，不利于企业可持续发展。另外，部分地方国企更关注经营指标，盲目追求做大，而缺乏对关键链条、核心环节的投入与培育，创新商业模式、盘活存量资产、放大国有资本功能等市场竞争能力也有待进一步提升。除此之外，地方国企大多存在主业收入贡献不明显、大宗贸易等低效益业务收入占比过大等问题，高增长性、高盈利性市场化经营性业务涉足普遍较少，资源匹配有待进一步优化。

二、领先实践及案例

近年来，各地持续深入推进国资国企布局的优化和调整，在全局统筹协调、股权结构理顺、历史遗留问题解决等难题上进行了积极探索。领先区域政府及国资委已基本完成对旗下企业的结构优化与调整，并正纵深推进优化产业布局投向、激活企业活力、鼓励“强链补链”等系列任务，积累了一些有价值、可复制的实践经验。我们总结了部分国资国企的领先实践案例，以期提供有益借鉴。

（一）上海市国资委优化国有资本布局的领先实践经验

上海市国资委以“国资一盘棋”作为国资布局的优化调整基调，以科学顶层规划为引领，创新构建“1+3+N”国有资本监管架构。即以上海市国资委作为上海市经营性国资的集中统一监管主体（“1”），直接监管包括实体、金融、体育等领域超过90%的市属经营性国资国企；并做实两类企业改革，打造上海国际（以持牌类金融业务为主）、上海国盛（以战略性控股和国有股权运营为主）、上海国投（以财务性持股管理和资本运作为主）三个国有资本投资、运营公司（“3”）；同时制定专业化规划与实施方案，统筹各产业集团（“N”）专业化资产重组与资源整合，推动各产业集团提升产业能力与市场竞争力。在推动国有资产重组与资源整合方面，上海市国资委以“产业链纵向整合、业务链横向重组”为原则，跨市、区两级国资和所有制，以企业经营性业务及资产为单位推进系统性梳理、战略性重组和专业化整合，避免了简单粗放型的企业整体划转合并，科学提升了资源配置效率。如将旗下七家企业的同类核心业务与优质资产注入某上市平台，实现同类业务或资产归集与上市；如将某企业蔬菜相关业务、某企业水产品相关业务整合进入某大型消费品公司，并结合既有消费领域资源，实现了农产品批发类业务进一步做大做强。

（二）深圳市国资委优化国有资本布局的领先实践经验

深圳市在不断做大国资国企体量的同时，持续优化国资国企布局结构。深圳市坚定以基础设施公用事业为主体、金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”的产业布局方针，以“创新之城”为城市发展特色，创新体制机制，紧扣制约全市发展的“卡脖子”技术难题，聚焦硬核科技攻坚突破。一是鼓励国企聚焦主业，持续加强创新研发投入、开展关键核心技术攻关，如支持地铁集团在20号线、14号线等线路推行全自动无人驾驶，能源集团加大氢能、微电网等科技研发力度，燃气集团加快燃气管网智慧化建设等。二是创新机制体制，助力国资国企提升自主创新基础能力，如通过出台国企科技成果转化收益分配机制指导意见、推动国资国企产业创新中心高效运营等措施，积极推动高效资源协同研发、加快科技成果转化。三是鼓励国资国企全力参与打造“科技园区+科技金融+人才服务+场景应用+平台载体”全要素创新综合生态服务体系，一方面实施“国资基金群”战略，依托市属四家国有资本投资、运营公司，打造天使投资、创投、并购重组等全生命周期基金运作服务，撬动并引导社会资本聚焦高新技术产业创新发展领域；另一方面，倡导国资国企全力参与光明科学城、坝光生物谷等重大创新战略平台建设，助力深圳高新技术产业发展。

三、对地方政府及国资委的启示

基于对领先实践与经验的思考，结合德勤服务国资国企改革的经验，我们认为地方政府及国资委应针对“国有经济布局优化和结构调整”实践中关键痛点，啃“硬骨头”、蹚“深水区”，“动真格”取得突破性进展：

推进监管重点由“管个体”向“管全局”转变。针对国资管理中侧重关注微观市场主体而非国有资本整体功能性、侧重关注企业生产经营性指标而非资本合理流动与资源配置等问题，地方政府/国资委应根本性转变监管理念，以“管全局”为基本思路，加强全局研究、系统谋划、整体调控、规模运作，在更大范围、更深层次、更高水平促进国有资本合理流动、保值增值，推进国有经济布局优化和结构调整。除此之外，在以“管资本”为主加快深化国有监管职能转变大背景下，基于“管全局”思路，国资委应以“治理结构”管国企，顶层做好国资布局与国有资产流失、系统性风险把控，而对企业战略、投融资、人力资源、绩效考核等企业经营层面予以授权放权，提升企业市场化治理水平。

“动真格”推进国企经营性业务重组整合。突破性完成“国有企业战略性重组和专业化整合”是“管资本”职能转变的重要奠基石，是发挥国有资本功能性、提升国有资本效益的关键前提，应避免“蜻蜓点水”、“表面功夫”，需要“动真格”取得突破性进展。针对国有企业规模普遍较小、产业分散、业务同质化等问题，地方政府及国资委应全方位梳理国有企业发展现状，对企业经营性业务及资产进行专业化“编排”，形成功能鲜明、错位发展、相互协同的企业格局，避免简单粗放型的企业整体划转合并；同时，通过制定投资负面清单、核定非主业投资控制比例等方式，引导国有企业聚焦主责主业领域，处置低效无效资产，提升资源匹配效率。

创新机制，引导企业在主业领域“做优做强”。相比2021年，今年政府工作报告新增加了“提升产业链供应链支撑和带动能力”这一提法，这意味着，政府及国资委需创新监管机制，鼓励国资国企不仅要聚焦主责主业，还要在主责主业领域“补链强链”、“做优做强”，投入更多资源建设创新体系，加快攻关关键“卡脖子”技术。针对创新研发与技术攻关“投入大”、“风险高”等问题，地方政府及国资委可针对各地实际，创新制定清单化投资管理办法、适度容错制度、风险控制及预警机制等的监督管理体系，助力旗下国资国企成为链主企业，并带动引领全产业链供应链协同发展。

四、对国有企业的启示

承接政府及国资委“国有经济布局优化和结构调整”的规划与安排，国有企业可充分利用内生式、外延式增长方式，按照以下思路推进战略转型：

 “主责主业要做透”，结合国家及区域发展规划，科学研究国际国内行业发展趋势，深度挖掘主业产业链各环节发展机遇，通过投资并购、战略合作等手段，快速向产业链上下游延伸，战略性做全主责主业产业链环节，提升市场竞争力。

“关键环节要做强”，结合自身能力与资源禀赋，锁定产业链中核心突破环节，从人才激励、技术研发等方面给予资源倾斜，通过放大国有资本杠杆作用等市场化方式，提升关键产业链环节的自主权与引领作用，形成差异化竞争优势。

“协同能力要做优”，增强企业内部业务组合间高效协同，通过落实协同考核指标、制定内部资源定价机制等方式，优化资源协调与配合，并主动加大与国有企业、领先民企的合作，提升国有资本在流动中带动价值。

五、德勤服务经验

服务经验一：在国有资本布局优化和结构调整要求下，某市国资委对国资国企战略性梳理与整合项目

（一）项目背景

按照国家国企改革三年行动要求，该市计划围绕城市发展战略，统筹市县两级国有资源，对国有平台类公司进行战略性重组与专业化整合。而如何设计战略整合方案、明确整合后发展路径，进而实现区域产业协同发展、资源配置效率有效提升、企业资产结构改善优化则非常关键。

（二）德勤解决方案

德勤通过内部访谈与梳理、领先实践对标、专家一对一访谈等方式，结合德勤专业化整合方法论，完成了该市国有资本布局思路及30余家国有企业战略性整合顶层设计方案的制定，并按照区域“十四五”规划与国资发展要求，完成重点产业板块整合方案及改革发展规划。

• 制定国有资本布局思路及战略性整合顶层设计方案：梳理该市国资发展现状、理解该市国资发展诉求，制定该市国有资本战略性整合顶层思路（包括国资发展定位、发展思路、发展目标等）；基于顶层思路，制定国资布局优化顶层方案（如战略性整合哪些企业、新建哪些企业、新建什么平台等）；制定配套支撑体系，并构建国有企业战略性整合的实施路径；
• 锁定两家试点企业集团制定战略性整合方案及改革发展规划：基于企业现状评估、整合协同效应、整合难度评估等多维度分析，锁定文化旅游、重工制造两个板块相关企业作为试点，制定企业战略性整合方案及改革发展规划。主要包括具体组建方式、企业功能定位、发展目标、主要业务、组织架构及实操步骤，并对其股权多元化或混合所有制改革、企业法人治理结构、人才激励约束机制、历史遗留问题处理、税务规划等方面提出专业建议及落地支持服务。

服务经验二：在国有资本投资、运营公司改革背景下，某市级国有集团战略转型项目

（一）项目背景

某西部市级国有集团，过去作为本地政府投融资职能延伸的定位，在一些稀缺的本地政府资源、重点项目参与、土地与经营权方面有所积累，但业务与资源布局极其分散低效，缺乏核心的市场化价值创造能力，且缺乏资本化运作、资产流动性不强。在新的一轮国企改革背景下，政府/国资委将其重新定位为国有资本投资类企业，如何从角色定位转变出发推进集团整体战略转型，成为其新时期发展的首要任务。

（二）德勤解决方案

德勤通过对标领先的国资体系战略转型案例，基于客户在历史经营过程中形成的资源禀赋和能力，帮助客户梳理现有业务与资产现状，明确战略定位、发展目标、业务组合、发展策略，并协助制定资本规划、搭建保障体系，并提供转型实施陪伴服务。

• 战略规划设计：结合区域及上级发展诉求、行业发展趋势，帮助制定新时期集团清晰的愿景、使命和定位，明确集团的差异化竞争优势；构建短期、中期、长期定性及定量的目标；搭建业务组合体系，明确各业务板块重要发展方向与核心竞争力构建；
• 资本规划设计：基于集团顶层战略设计及未来业务发展组合，协助集团制作明确的资本运作规划，包括投资运作策略与方向、融资手段多样化、资产战略性整合与不良资产剥离、市场化并购与整合、资产证券化等各方面内容，并明确分步执行的路径设计；
• 保障体系搭建：匹配顶层战略规划与业务发展组合，参考领先国资体系案例，以“国企制度框架下具有市场化特色”为原则，协助集团优化了组织架构、管控体系、岗位职级体系、薪酬体系、组织绩效设计等；
• 转型实施陪伴：协助客户形成清晰的战略实施路径，明确近期的重点工作事项；通过重要会议参与、重点工作推进协助、业务运营决策支持等方式陪伴客户实施战略转型。