地方政府融资平台——市场化转型关键举措

本文将聚焦“管资本”抓手之一“地方政府融资平台公司”（以下简称“平台公司”），从地方政府监管层面和平台转型发展层面，阐述如何通过“强运作”提高国有资本运营效率。

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。【《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2-1-]19号）】

一、平台公司目前存在问题及观察

自1994年分税制改革以来，各地方政府纷纷通过成立平台公司的方式引进资金、增加投资力度，平台公司在加强城市基础设施建设、应对突发事件、促进地方经济发展等方面发挥了不可忽视的重要作用。2014年国务院第43号文明确要求“政府债务不得通过企业举措，剥离融资平台公司政府融资职能”，平台公司普遍面临着巨大的转型压力，特别是在当前经济和城市化增速放缓的宏观背景下，一些问题和挑战也随之暴露，德勤总结了四个共性问题：

【国资产权不清】长期以来，平台公司承担政府投融资职能，代政府进行土地整理、政府投资管理、基础设施项目建设等，由于绝大多数以承担公益性和准公益性项目投资建设为主，平台公司与政府在资产权属、债权债务的确权认定上长期存在模糊不清的地带，行政化经营方式限制平台公司自主发展活力，阻碍其转型发展进程。

【债务风险较大】在实施基础设施项目投资过程中，平台公司通常选择举债的方式获取资金，存在较高的债务余额以及债务风险，由于基础设施项目普遍存在周期长、收益低的问题，无法靠自身经营现金流进行偿还，绝大部分平台公司选择以贷还贷、借新还旧等方式来维持资金链，化债方式比较单一，一旦出现资金链断裂，企业将无力偿还债务，甚至引发地方金融风险。

【市场化程度低】在业务经营上，绝大多数平台公司以政府指令性代建任务为主，较少涉足市场化实体经营业务且经营能力较弱，企业普遍存在自身造血能力不强的现象，同时由于平台公司与政府存在治理主线不清晰、企业未建立健全的现代企业制度的情况，影响企业关键决策效率。

【人力资本活力不足】在人员管理上，绝大多数平台公司尚未建立市场化薪酬与绩效机制，缺少符合市场化机制“能上能下、能高能低、能进能出”的人力资源管理基础，企业较难吸引到市场化人才加入，尤其较缺乏复合型中高端经营、专业人才，人才队伍结构失衡、人力资本活力不足，不能充分发挥人才对企业发展的作用，影响平台公司市场化转型的内生动力。

二、地方政府及国资委、平台公司的市场化转型速赢举措

对于地方政府

【理顺政企关系，明确政企责权利的边界】地方政府需从“管人、管事、管资产”全过程参与的公共管理职能向以“管资本”为主的监管职能进行转变，行权过程中不再干预企业的自主经营权，在对平台公司定位、主业、产权、重大事项等把好关的前提下，政企双方制定出适宜当地实情的授权放权清单，充分激发地方平台公司的发展活力。同时，在地方政府委托相关业务时，政企双方应针对相关资产的产权办理以及相关业务的签订机制进行改善，厘清债权债务关系。

【重塑定位，向“城市运营”“国有资本投资运营”转型】地方政府要积极推动平台公司调整战略定位，转型为城市综合服务商、产业园区综合运营商，大多数平台公司过去乃至现在的核心业务仍是城市基础设施代建，没有实业基础，地方政府应逐步将区划内具有经营性现金流的资产或特许经营权划入平台公司，如水务、停车场、仓储物流、高速公路、港口码头等帮助平台公司转型升级。同时结合地方实际，将平台公司改组组建国有资本投资、运营公司，以资本为纽带、产权为基础，开展国有资本运作，一方面通过控股引领重要行业和关键领域，另一方面通过股权运作、基金投资、培育孵化等形式进行财务性持股，实现国有资本的合理流动和保值增值。

对于平台公司

【立足城市建设和城市经营，打造城市合伙人】根据所在区域环境、企业自身禀赋而制定的战略规划是平台公司的发展蓝图，是企业围绕主责主业进行“强链补链延链”的施工图，也是企业阶段性的工作重点、资源调配、投融资方向。平台公司应坚持存量盘活和增量谋划双轨并行的发展思路，立足所在区域的城市特点和产业禀赋，秉承“经营城市”“服务城市”“国有资本引领”的原则，制定平台公司中长期战略规划，积极打造“城市合伙人”，提供各项市民服务、公益性和准公益性产品服务。

【盘活资源，围绕主业进行重组和关停并转】明确主责主业后，应全面梳理下属公司的业务资源，围绕业务板块，对下属企业进行整合重组，避免企业内部的同质化经营和竞争；同时基于主业所在产业链，进行产业链上下游开拓，增强市场竞争力。对于“非优势企业”和 “僵尸企业”，建议制定退出时间表。

【转变投融资模式，优化投资边界，规范融资渠道】平台公司可结合区域总体战略规划及资源禀赋，依据资金平衡的原则，谋划项目，优化投资边界，提前策划项目收益规模和运营模式，使每个项目具有可融资性，每笔融资具有可偿还性。盘活存量资产，发挥存量资产变现的最大效能，以存量带增量。结合战略定位，以投资促融资，打造资金平衡、可持续现金流、可控偿债倍数，逐步化解债务危机，优化资产结构，进行市场化转型，服务区域经济发展。

【资本运作，活用各类资本有效驱动发展】积极在下属公司开展与社会资本的合作，以混改、共设城市发展基金等形式撬动更大资本经营城市、发展产业；积极通过资产整合、培养培育、兼并收购上市公司等多种形式推动和提高平台公司的资产证券化率，并以资本市场的规范要求促进全集团的转型升级。

【评级提升，内外兼修增强企业融资能力】提升信用评级一方面是靠地方政府支持的实力与意愿，包括当地政府从资产注入、政策支持、资金扶持对平台公司的资产规模、资产质量进行优化；另一方面，平台公司的财务水平、业务发展和内部管理等经营管理水平需提升。以信用评级提升为驱动力，推动平台公司的市场化转型。

【法人治理，完善并重视现代企业制度建设】法人治理结构是现代企业制度中最重要的治理基石，通过完善法人治理结构，推进规范的董事会建设，防止出现“内部人控制”的现象，为企业发展创造良好的治理环境，进一步激发企业发展新动力。完善“四会一层”结构，强化治理主体建设；明确决策事项，制定权责清单，充分授权与分权，形成科学决策的制衡机制；明确议事规则，落实权责清单化、清单程序化。

【差异化管控，激活下属企业经营活力】平台公司一般均有业态各异、成熟度有别的下属板块和企业，建议选择差异化的战略型管控，对于成熟度高、市场竞争力强的板块，偏向财务型管控，放权授权，激发下属企业经营活力；对于正在孵化、不够成熟的业务板块和企业，偏向运营型管控。

【大监督体系，加强企业全面风险防控】国有资产的保值增值和政企之间充分的授权放权需要建立在有效的全面风险防控体系之上，平台公司应强化纪检监察体系、合规体系和内控体系的建设，加强对经营、廉洁、法务等风险的防范，大监督体系的建立健全和有效运行是平台公司市场化转型的重要保障。

【人力资源体系建设，筑巢引凤发挥人才队伍作用】平台公司打造新的业务增长极，创新业务、新板块、新业态，需要复合型领军人才、实干型中坚人才、专业型骨干人才“三支人才队伍”，共同开拓新业务、创造新增长。做好“新三项制度改革”，加强人力资源体系建设，为引人、用人、留人建立良好的管理基础。明确岗位设置、梳理岗位职责；建立市场化薪酬、多元化机制激励；明确战略绩效目标、发挥考核指挥棒作用。做到“干部收上能下、员工能进能出、收入能增能减”，真正激发优秀人才活力，发挥人才队伍创造力，充分释放人力资本价值。

三、德勤服务经验

1. 某平台公司市场化转型实践案例

（一） 项目背景

华中地区某市级城投企业于2017年整合重组成立，面临着和很多平台公司类似的盈利能力较弱、法人治理结构不完善、下属企业同质化经营、集团管控模式运行不畅等困难与挑战。德勤与该公司一道，通过一系列系统而卓有成效的管理提升举措得到了政府、监管机构和各债权人机构的一致认可，伴随当地政府持续注入优质经营性资产，该企业在重组成立两年后获得主体信用评级从AA+到AAA的提升。

（二） 德勤解决方案

• 调整战略定位，确定新商业模式。结合企业实际资源禀赋调整业务策略，并确定“产、融、投”3大业务模块一体化的商业模式，通过重塑定位来打通产业链条，拓宽企业业务范围。
• 改善治理水平，人力优化升级。厘清“四会一层”之间权责关系；不断夯实人才梯队，制定“因岗定人，效率用人”制度。
• 围绕新战略，调整企业组织架构。建立大事业部体系、调整总部职能部门，提升企业内部管理水平。
• 优化集团管控体系。理顺集团总部各职能部门和事业部的业务流程，提升集团管控水平。

2. 某省会城市国资委对下属企业专项审计和战略重组项目

（一） 项目背景

该市计划围绕“强省会”“大都市圈建设”等城市发展战略，基于市级国企高质量发展三年行动方案，推进市属国企战略性重组和专业化整合。而如何摸清多家下属企业的真实资产和经营情况，如何基于各家企业整体资源禀赋、明确新设集团主责主业和业务发展策略、提高融资能力则非常关键。

（二） 德勤解决方案

• 充分摸清家底，掌握真实的平台现状。对该市市属企业进行专项审计，区分公共基础设施资产和经营性资产、识别政府指令性投资、识别低效无效和权属不清晰的资产、评价经营性资产效益及负债风险，作为下一步重组整合决策的前提和基础。
• 划分主责主业，提出战略性重组方案。梳理该市国资发展现状和目标，对标省内外城市国资布局经验，制定该市市属国企战略性整合重组顶层方案，明确新组建集团主责主业、业务发展策略和组织架构，提出税务和债务风险防范要点。

四、德勤服务方法

【摸清真实家底】通过对地方政府下属平台公司的专项审计，包括债务规模、融资成本、偿债能力、政企债务、资产权属、经营性资产、低效无效资产、指令性投资和自主投资等立体体检，摸清下属企业真实家底和健康状况。

【债务风险化解】结合企业实际，提出包括债务置换、新融资方案规划、债务可视化管理等化债建议。

【市场化转型】通过政企关系的厘清、战略定位和规划重塑、聚焦主责主业的业务重组和盘活、法人治理建设、差异化管控模式探索和风控体系建设，全方位提升企业内功，增强和激发企业活力。

【人力优化升级】聚焦三项制度改革、关键人才队伍建设和企业文化宣贯，帮助平台公司进行人力资本优化升级，激发员工创造价值。