Forslag om innføring av områdemodellen og endringer i regelverket for utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven

Bakgrunnen for lovforslaget, er blant annet at tolkningen av dagens regelverk for utbyggingsavtaler er uklar, som har bidratt til utfordringer og konflikter i mange prosjekter. Senest i en dom før sommeren, behandlet Høyesterett spørsmål om tolkningen av vilkårene knyttet opp mot reglene for rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler.

Hovedformålet med endringsforslagene, er å skape mer klarhet og forutsigbarhet rundt reglene for privat finansiering av teknisk infrastruktur. Dette gjøres ved å 1) gi kommunene et nytt virkemiddel i form av «områdemodellen», og 2) klargjøre vilkårene for innholdet i utbyggingsavtaler.

Deloitte er i hovedsak positiv til endringsforslagene som nylig har vært ute på høring, og tror at endringene kan bidra til mer effektive og forutberegnelige prosesser for både kommunene og utbyggerne. Samtidig ser vi også potensielle fallgruver ved forslaget om innføring av områdemodellen, da bruk av modellen forutsetter stor kompetanse hos kommunene for at løsningen skal få de positive effektene man håper på.

Områdemodellen

I høringsforslaget foreslår departementet å innføre «områdemodellen» som et alternativ til dagens regler om utbyggingsavtaler, for å sikre finansiering av nødvendig infrastruktur ved utbygging.

Forslaget går i hovedtrekk ut på at kommunen gjennom reguleringsplan kan fastsette hvilke infrastrukturtiltak som skal bygges for et gitt område. Videre kan kommunen fastsette hvilke utviklingseiendommer som skal bidra med finansiering og størrelsen på bidraget fra hver enkelt eiendom. Eierne av de berørte eiendommene vil kunne påklage bidraget kommunen har fastsatt for eiendommen. I motsetning til ved vurdering av utbyggingsavtaler, vil domstolene også ha mulighet til å overprøve kommunens skjønnsfastsettelse ved fastsettelsen av eiendommens betalingsforpliktelse. Beløpet kommunen fastsetter må angis med maksimalt 15 prosent usikkerhet. Med tanke på at usikkerheten rundt beregningen i mange tilfeller vil være betydelig, påløper det dermed en ikke ubetydelig risiko for kommunene ved beløpsfastsettelsen. Dette kan i verste fall medføre at kommunen vil vegre seg for å bruke områdemodellen.

Den enkelte eiendoms betalingsforpliktelse vil forfalle når utbygging av eiendommen igangsettes. I lovforslaget er lagt opp til betaling ved innvilget rammetillatelse. Dette mener vi bør justeres, da mange utbygger ikke vil kunne finansiere betalingen på et så tidlig tidspunkt i utbyggingen.

Regelverket legger derimot klare begrensninger for hvilke type kostnader som kommunen kan fordele med hjemmel i områdemodellen. Områdemodellen kan anvendes på samme type kostnader som gjelder for utbyggingsavtaler, som i praksis innebærer kostnader til vei, vann, avløp, parker o.l. Kostnader til sosial infrastruktur, som barnehager, skoler osv. vil fremdeles ikke være mulig finansiere gjennom verken områdemodellen eller utbyggingsavtale.

Hva gjelder størrelsen på bidraget for den enkelte eiendom, er det lagt inn en begrensning om at bidraget ikke skal overstige belastningen eiendommen påfører den aktuelle infrastrukturen. Også her ser vi klare likheter til hva som gjelder ved en utbyggingsavtale.

Områdemodellen er mest aktuelt å bruke i områder med stor utbygging og mange aktører. I områder som er gjenstand for en begrenset utbygging, vil dagens løsning med utbyggingsavtaler, refusjon mv. fortsatt være mest egnet. I områder som er ferdig regulert, vil heller ikke områdemodellen være aktuell.

Hovedtanken bak områdemodellen, er å skape mer forutsigbarhet samt fordele utbyggingskostnadene mest mulig rettferdig mellom eiendommene i området. En konsekvens av dagens regelverk, er at enkelte eiendommer blir «gratispassasjerer», mens andre eiendommer blir sittende med brorparten av regningen for utbyggingskostnadene av felles infrastruktur.

Hovedårsakene til dagens utfordringer, er for det første at gjeldene regelverk er preget av sterkt skjønnsmessige kriterier. Dette har bidratt til at det er utfordrende for kommunene å praktisere reglene, som igjen har medført en til dels ulik praktisering av regelverket. Dette skaper uforutsigbarhet for utbyggerne. For det andre har utbyggerne ofte forskjellige tidshorisonter for utbyggingen, som kan gjøre det vanskelig å få i stand en avtale. Begge disse hovedutfordringene vil i stor grad falle bort ved bruk av områdemodellen, da bidraget klarlegges og fastlegges for samtlige eiendommer allerede i reguleringsplanen. Ved oppfyllelse av sitt fastsatte økonomiske bidrag, vil eiendommen i utgangspunktet være klar til å bebygges uten å måtte ha en avklaring fra øvrige eiendommer. Dermed vil utbyggingen forhåpentligvis gå raskere med den nye modellen, og utbyggerne slipper tids- og ressurskrevende forhandlingsprosesser.

Som nevnt innledningsvis, ser vi samtidig noen farer ved områdemodellen, særlig for kommunenes del. Områdemodellen vil innebære en mer arbeidskrevende prosess ved utarbeidelse av reguleringsplan, da kommunen i langt større grad enn i dag må ta konkret stilling til behovet for infrastruktur for et langt tidsperspektiv allerede på områdereguleringsstadiet. Det er trolig bare de største kommunene som har kompetanse og kapasitet til å bruke områdemodellen på en god og effektiv måte, slik målet med lovforslaget er. Skal områdemodellen være et verktøy som blir brukt i praksis, og ikke minst kan brukes på en tidsbesparende måte, vil det trolig være svært viktig at departementet gir god veiledning og støtte til kommunen med tanke på hvordan modellen skal brukes. I motsatt fall risikerer man at de tilsiktede tids- og ressursbesparelsene ved at man i etterkant slipper forhandlinger om utbyggingsavtaler, blir spist opp av forlenget reguleringsprosess.

En annen utfordring vi også ser, er tidspunktet for den faktiske gjennomføringen av tiltaket bidragene er knyttet til. Eiendommenes betalingsforpliktelser skal være et bidrag til infrastrukturtiltak i området eiendommen ligger – i den forstand at eiendommens brukere skal kunne benytte seg av disse tiltakene. For at det skal bli tilstrekkelig nærhet mellom ferdigstillelsen av utbyggingen og det aktuelle infrastrukturtiltaket, bør det reguleres inn en plikt for kommunen til å gjennomføre tiltaket innen en viss tid etter at bidragene er betalt.

Endret vilkår for utbyggingsavtaler

I lovforslaget til departementet foreslås det noen justeringer av nåværende lovtekst i reglene for utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kap. 17. Et av endringsforslagene, er at det presiseres i lovteksten at infrastrukturen skal tjene utbyggingseiendommen «direkte». Endringene innebærer en tydeliggjøring av dagens vilkår, som er «nødvendig».

Bakgrunnen for justeringen, er blant annet at det er stor usikkerhet knyttet til tolkningen av nødvendighetsvilkåret i dagens lovtekst. Det foreslåtte vilkåret om at det må foreligge en «direkte» kobling mellom tiltaket og utbyggingen, kan selvsagt også problematiseres. Derimot oppfatter vi at forslaget representerer en avgrensning mot mer indirekte og vage koblinger, som i større grad vil kunne gjøre rettstilstanden klarere enn hva som er tilfelle i dag.