洞察

PPP全生命周期风险管理

国企改革风险系列

本章是德勤国企改革风险咨询系列文章。

截至2016年6月末,财政部全部入库项目9285个,总投资额10.6万亿,比3月末增加1564个、1.8万亿。从行业划分看,交通投资规模最大3.32万亿,环保及公用事业项目最多3144个。PPP(Public—Private—Partnership,即公共私营合作制)项目正进入一个爆发式发展的时期,虽然PPP模式全球发展已近快五十年,然而总的看,PPP模式在我国还属于一个新生事物,具体的项目实施中很多问题还有待解决。德勤在PPP项目全生命周期管理、特别是风险管理方面进行了深入的跟踪研究,并结合国内外实际案例,提出了PPP全生命周期风险管理模式,深度的参与各方的PPP运作全阶段,为政府和企业提供专业的PPP咨询服务。

第一、主要国家的PPP管理模式与风险事件

1. 英国是世界上较早运用PPP模式的国家,英国对PPP没有专门的立法,是通过财政部颁发规范性文件进行管理。英国早期实行PFI模式,由公共部门提出项目需求,向私营部门支付服务费用,承担公共服务最终责任。私营部门提供项目设计、建设、管理、融资、运营等一站式服务,承担资产和服务相关的风险。但在运行过程中也暴露出如成本浪费严重、项目透明度低、合同灵活性差、风险收益分配不均衡等问题。所以英国把PFI模式升级为PF2模式,其核心不变,但是做了一些改进。政府持项目少量股份,并派驻董事参加董事会;通过提升采购流程,标准化采购文本,支持各部门集中采购,提升采购能力;剥离项目的软服务以增加服务的灵活性并提高效率;公开发布项目年度报告和财务信息,增加透明度;公共部门承担更多的管理风险。

英国的PPP项目历史上比较出名的风险事件是伦敦地铁PPP项目,2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同,3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复,并获得30年特许经营权,而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。然而伦敦地铁PPP项目最终以失败结束。与该项目相关的两个联合体,2008年Metronet联合体宣告破产,2010年另一个PPP 联合体Tube Line 也宣布破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。

分析来看伦敦地铁PPP项目出现了三个风险事件:

第一个风险事件是PPP联合体过于复杂导致管理机制失效:伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一。社会资本由三家公司组成,三家公司分别由两大联合体控制,两大联合体由分别由超过五家大型公司组成。为了确保该结构有效运营,英国政府还需要设立了一种独特的仲裁审核机制,政府每7年半就对PPP联合体进行一次效果评估。但是事实上,各家利益出发点不一致,频繁更换管理者,缺乏有效管理机制。

第二个风险事件是政府监管失效:政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明,政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性,政府不是项目的直接参与方,无法控制风险,却给项目担保,只能使得政府对项目的监控表现得无力。虽然政府设立了审核仲裁人,却无法从联合体那里获得必需的信息和成本数据,因此无法监控成本的变化,也无法获知联合体的实际操作情况。

第三个风险是债务风险分配不当:该项目的负债率相对较高,一旦发生联合体破产的情况,政府为95%的债务买单,5家企业为他们的股份3.5亿英镑买单联合体企业的自身风险较低,对他们的束缚也更小。

2. 截止2013年,日本PFI共418个项目,广泛应用于监狱、大使馆、医院和飞机场建设。从数量上看,日本PFI投资规模最大的领域为教育文化、生活福利等促进社会福利的领域,而在基础设施领域投资最小。1999年,日本政府制定的“PFI法”(《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》)颁布正式实施,截止2013年仍不断修改完善。“PFI法”的核心思想是鼓励通用民间资本推动公用设施建设和鼓励通用民间资本提供公共产品和服务。1999年日本内阁根据《PFI法》,专门在内阁设置了PFI的领导和推广机构—PFI推进委员会。主要职责是调查日本PFI事业的实施状况,分析、审查私人部门的意见,向社会发布有关PPP实施状况、法律、税收等情况,向有关机构提出促进PFI事业改革与发展的政策建议,协助政府扩大对PFI事业的宣传和影响,促进社会民众对PFI事业的理解。

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日本对近五年已完成的67个PPP项目进行了风险分析,统计了风险实际发生的次数和频率。这些实际发生的风险对我们有极强的借鉴意义。我们从实际发生的风险事件来看,发生概率最高的是VFM指标较低,其实就是说从结果来看PPP模式没有明显的减轻财政负担。排第二的是因资格等原因投标者被辞退,难以选择合适的项目公司。有四个并列排第三的,其中一个原因是政府规划变更导致项目被取缔,看来日本政府的规划变更也是一个需要重点监控的风险。

第二、PPP项目对风险管理的挑战

PPP项目是一个投资、收益和风险的再分配过程,从目前财政部PPP项目库的数据看PPP项目有以下四个特点:

第一个特点:投资巨大,目前财政部PPP项目库里1万多个项目,平均每个项目投资11.4亿人民币。一旦出现风险问题对企业的资金将是一个巨大的挑战。

第二个特点:战略意义重大,PPP项目大多是国家、各省和企业十三五发展规划中的重点项目,关系国计民生,这些项目都是属于战略性投资项目,一旦出现风险问题,对政府和企业的声誉影响巨大。

第三个特点:回报率低,回报周期长。从目前的统计数据看,PPP项目的平均收益率是6-8%,平均的运作周期是20年。如果是为了收益,很多企业可能不会选择PPP项目。运作时间长,很多小概率的风险事件发生的可能性会大大增加。

第四个特点:参与方众多,PPP项目就是社会合作机制,参与方众多,合作关系复杂,很多风险是有明显或隐含的连带关系。这种合作机制如果不能科学合理的进行透明化的风险分担设计,最终很容易引发合作危机。

上述四个特点说明,PPP项目的关键管理问题不是获取收益,而是风险管理,而风险管理的主要内容是风险共担构架体系设计。结合项目自身情况和参与方的风险收益偏好,在进行PPP管理构架设计的同时进行风险共担构架设计。PPP项目整体上看不会因为参与方的加入项目风险就减少了,而是不同的参与方实际共担或独担了整个风险体系的不同部分。有些风险是政府独立承担的,有些是社会资本承担的,有些是金融机构承担的,有些是其他参与方承担的,有些是双方或多方共同承担的。PPP项目风险共担构架是一个很重要的工作,我们发现很多PPP项目其实在风险共担构架上并没有进行科学的设计。各方怎么投入怎么分配利润通常都规定的很明确,但是承担什么风险往往并不清楚。

第三、PPP全生命周期的风险管理

德勤认为PPP项目的风险管理必须从PPP项目的全生命管理周期去构建和解决。德勤把PPP项目的全生命周期风险管理分为政策风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险、财政风险和法律风险六大模块三十六个重点风险管控点。而PPP项目风险管理的重点是风险共担体系构架设计。

图一:德勤PPP全生命周期风险管控重点环节

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第四、国内PPP五项重点监控风险

1. 项目管理风险:PPP项目的风险并非都来源于外部,有一个大类的风险来源内PPP项目管理不善引发的问题,我们把这一类风险统称项目管理风险。PPP项目管理相对比较复杂,我们目前对PPP项目管理缺乏深刻、科学的认知和手段。很多企业就用普通的项目管理或分子公司管理的方式进行PPP项目管理。对PPP项目管理和风险管理缺乏认知的后果导致了一些PPP项目风险的发生。例如我们现在很多PPP项目的风险分担构架做的非常不细致,物有所值财政承受能力中的风险分担构架中社会资本方都是一个整体,而实际运作中社会资本方是很多个合作体,这部分的风险分担并没有按社会参与方进行细化,这种项目管理不善导致实际管理风险的发生的概率很高。

2. 政策变更与审批延误风险:PPP项目涉及的法律法规比较多,加之我国PPP项目还处在起步阶段,相应的法律法规不够健全,很容易出现这方面的风险。如某污水处理厂采用BOT融资模式,原先计划开工,但由于政策的变化,项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。这种因为政策变化导致项目发生变化的风险发生的概率目前并不低。

3. 融资风险:PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后,政府与中标者先草签特许权协议,中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资,特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资,将会被取消资格并没收投标保证金。

4. 信用风险:  是指参与各方不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。这种信用风险可能来源于政府也可能来源于某一社会参与方。例如在某PPP项目中,几个公司合作双方签署了《合作企业合同》,设立一个合作的有限公司开展PPP项目,但是之后其中一方公司开始出现违反合同的行为。经过近几年的法律纠纷,PPP项目最终失败。

5. 市场需求变化风险:PPP项目运营周期较长,在运营期间市,由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险较高。例如英国某PPP项目,项目运营初期市场需求还是达到了预期,但是市场需求已经进入一个下降趋势,在运营几年之后,发生了持续的亏损,而且亏损越来越大,最后项目失败。

第五、德勤PPP风险管理服务

德勤风向管理主要提供六项服务,其中政府侧咨询服务两项,社会资本侧服务4项:

政府侧服务:

1. 物有所值报告:

通过定性评价和定量评价,判断是否值得采用PPP模式代替传统投资运营方式建设和运营公共服务项目。定量评价也是项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。

2. 财政承受能力评估:

指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。

社会资本侧服务:

3. PPP参与各方风险分担构架设计:

通过风险风险定价和风险偏好分析,构建PPP合理的风险分担结构体系

4. PPP项目全生命周期风险管理:

包括PPP项目风险辨识;PPP项目公司风险管理制度设计,项目公司从设立到存续阶段的制度设计,将风险控制措施嵌入到制度体系中,并监督执行效果;PPP专项风险管控服务。

5. PPP项目风险预警体系(管理驾驶舱):

协助建立PPP项目风险预警体系,通过模型和指标设计,提前发现PPP项目风险,构建基于IT信息技术的管理驾驶舱

6. PPP项目存续期长期风险管理顾问服务:

针对PPP项目时间长,人员变动多的情况,德勤应用自身长期服务客户的优势,以及专业处理问题的能力,为客户提供针对PPP项目的长期跟踪顾问服务,对随着项目开展发生的各类风险进行应对建议。

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