Bundes­verfassungs­gericht kippt Mieten­deckel 

I. Einleitung

Die von allen Seiten lang erwartete Entscheidung ist endlich da. Was wurde nicht alles im Vorfeld spekuliert und gemutmaßt. Nun aber ist es Gewissheit. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln) für mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig erklärt (BVerfG, Beschluss vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20).

Das MietenWoG Bln trat – mit Ausnahme des § 5 MietenWoG Bln – am 23. Februar 2020 in Kraft. Der „Berliner Mietendeckel“ bestand für die von seinem Anwendungsbereich erfassten Wohnungen im Wesentlichen aus drei Regelungskomplexen: einem Mietenstopp, der eine Miete verbietet, die die am 18. Juni 2019 (Stichtag) wirksam vereinbarte Miete überschreitet, einer lageunabhängigen Mietobergrenze bei Wiedervermietungen, wobei gebäude- und ausstattungsbezogene Zuschläge sowie bestimmte Modernisierungsumlagen erlaubt waren sowie einem gesetzlichen Verbot überhöhter Mieten. Auf Neubauten, die ab dem 1. Januar 2014 erstmalig bezugsfertig wurden, fanden die Vorschriften des MietenWoG Bln dagegen keine Anwendung.

II. Wesentliche rechtliche Begründung des Bundesverfassungsgerichts

Nach der Auffassung des Gerichts fallen Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (ungebundener Wohnraum) in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit. Die Länder sind nur zur Gesetzgebung befugt, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat (Art. 70, Art. 72 Abs. 1 GG). Da der Bundesgesetzgeber das Mietpreisrecht in den §§ 556 bis 561 BGB abschließend geregelt hat, ist aufgrund der Sperrwirkung des Bundesrechts für die Gesetzgebungsbefugnis der Länder kein Raum. Da das MietenWoG Bln im Kern ebenfalls die Miethöhe für ungebundenen Wohnraum regelt, ist es mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und insgesamt nichtig.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird im Einzelnen rechtlich wie folgt begründet (Quelle: Bundesverfassungsgericht Pressemitteilung vom 15. April 2021, Nr. 28/2021):

1. Abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenz
Das Grundgesetz geht in aller Regel von einer abschließenden Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aus, wobei Doppelzuständigkeiten dem Grundgesetz fremd sind. Der Bund hat demnach das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist. Der Kompetenzbereich der Länder wird daher grundsätzlich durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt, nicht umgekehrt. Eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder kennt das Grundgesetz nicht. Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen sind zwar zulässig, gewähren den Ländern aber keine über die Öffnung hinausgehenden Spielräume.

2. Konkurrierende Gesetzgebung und Sperrwirkung
Die konkurrierende Gesetzgebung regelt das Grundgesetz im Wesentlichen in den Art. 72 und Art. 74 sowie Art. 105 GG abschließend. Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch, verlieren die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt („solange“) und in dem Umfang („soweit“), in dem der Bund die Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise in Anspruch nimmt (sogenannte Sperrwirkung). Soweit die Sperrwirkung reicht, entfällt die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Sperrwirkung setzt voraus, dass bundes- und landesgesetzliche Regelung denselben Gegenstand betreffen. In sachlich-inhaltlicher Hinsicht reicht sie so weit, wie der Bundesgesetzgeber eine erschöpfende, also lückenlose und abschließende Regelung getroffen hat beziehungsweise treffen wollte.

3. Regelung zur Miethöhe fallen in die konkurrierende Gesetzgebung
Regelungen zur Miethöhe für ungebundenen Wohnraum fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Das Recht der Mietverhältnisse ist seit dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs am 1. Januar 1900 in den §§ 535 ff. BGB geregelt und – ungeachtet zahlreicher Änderungen – ein essentieller Bestandteil des bürgerlichen Rechts. Das gilt auch für die Mietverhältnisse über Wohnungen (§ 549 BGB).

4. Mietpreisrecht im BGB abschließend geregelt
Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit für das Mietpreisrecht als Teil des bürgerlichen Rechts abschließend Gebrauch gemacht. Schon Regelungsintensität und Regelungsdichte der bundesgesetzlichen Vorschriften legen nahe, dass es sich bei den §§ 556 ff. BGB um eine umfassende und abschließende Regelung handelt. Die §§ 556 ff. BGB enthalten zudem keine Regelungsvorbehalte, Öffnungsklauseln oder Ermächtigungsvorschriften, die den Ländern den Erlass eigener oder abweichender mietpreisrechtlicher Vorschriften ermöglichen würden. Das ausdifferenzierte Regelungssystem und der Zusammenhang mit dem Kündigungsschutzrecht machen vielmehr deutlich, dass der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung treffen wollte.

Seit dem Mietrechtsreformgesetz vom 9. Juni 2001 hat der Bundesgesetzgeber – vom Bundesverfassungsgericht unbeanstandet – Regelungen der Miethöhe allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt. Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 wurde zudem die in den §§ 556d ff. BGB geregelte Mietpreisbremse erstmals in das Bürgerliche Gesetzbuch aufgenommen. Der Begründung des Gesetzentwurfs lässt sich eine umfassende Abwägung aller berührten Belange entnehmen und damit das Ziel eines abschließenden Interessenausgleichs zwischen den Mietvertragsparteien, der in der Folgezeit mehrfach nachjustiert wurde: Das Mietrechtsanpassungsgesetz vom 18. Dezember 2018 sollte verhindern, dass Mieter ihre Wohnungen aufgrund von Modernisierungen verlassen müssen. Das Gesetz zur Verlängerung des Betrachtungszeitraums für die ortsübliche Vergleichsmiete vom 21. Dezember 2019 intendierte eine moderate Modifikation der „ortsüblichen Vergleichsmiete“ des § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB, namentlich die Verlängerung des Betrachtungszeitraums von vier auf sechs Jahre. Am 19. März 2020 beschloss der Bundestag schließlich das Gesetz zur Verlängerung und Verbesserung der Regelungen über die zulässige Miethöhe bei Mietbeginn, mit dem den Ländern die Möglichkeit eingeräumt wurde, die Mietpreisbremse für einen klar umrissenen Zeitraum weiter anzuwenden.

Spätestens mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz hat der Bund die Bemessung der höchstens zulässigen Miete für ungebundenen Wohnraum abschließend geregelt. In den vergangenen sechs Jahren hat er mit den vier genannten, teils umfangreichen Gesetzen auf die sich verschärfende Wohnungssituation in den Ballungsgebieten reagiert und versucht, mit detaillierten Regelungen einen Ausgleich zwischen den grundrechtlich geschützten Interessen der Vermieter und der Mieter zu gewährleisten und hierdurch die Mietpreisentwicklung in angespannten Wohnungsmärkten zu dämpfen. Da der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Kompetenz jedenfalls im Hinblick auf die Festlegung der höchstzulässigen Miete bei ungebundenem Wohnraum abschließend Gebrauch gemacht hat, sind die Länder von Regelungen der Miethöhe in diesem Bereich ausgeschlossen (Art. 72 Abs. 1 GG).

5. Berliner Mietendeckel und Mietpreisbremse regeln denselben Gegenstand
Der „Berliner Mietendeckel“ und die bundesgesetzliche Mietpreisbremse regeln im Wesentlichen denselben Gegenstand, nämlich den Schutz des Mieters vor überhöhten Mieten für ungebundenen Wohnraum. Das MietenWoG Bln verengt dabei allerdings die durch die bundesrechtlichen Regelungen belassenen Spielräume der Parteien des Mietvertrags und führt ein paralleles Mietpreisrecht auf Landesebene mit statischen und marktunabhängigen Festlegungen ein; es statuiert gesetzliche Verbote im Sinne von § 134 BGB, die die Privatautonomie beim Abschluss von Mietverträgen über Wohnraum über das nach den §§ 556 ff. BGB erlaubte Maß hinaus begrenzen. Das MietenWoG Bln modifiziert somit die durch das Bundesrecht angeordneten Rechtsfolgen und verschiebt die von diesem vorgenommene Austarierung der beteiligten Interessen.

So verbietet § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 MietenWoG Bln die nach § 557 Abs. 1 BGB zulässige Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis beziehungsweise für Neuvermietungen. Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 MietenWoG Bln sind die nach den §§ 557a, 557b BGB zulässigen Staffel- oder Indexmieten auf die zum Stichtag geschuldete Miete eingefroren. § 7 MietenWoG Bln reduziert die mieterhöhungsrelevanten Modernisierungsmaßnahmen auf einen Katalog, der enger ist als die Maßnahmen nach § 555b Nr. 1, Nr. 3 bis 6 BGB, und begrenzt die zulässige Mieterhöhung nach Modernisierungsmaßnahmen stärker als § 559 Abs. 1 BGB. Der Anwendungsbereich der Mietpreisregulierung wird durch das MietenWoG Bln ausgeweitet, nach Bundesrecht zulässige Mieterhöhungen werden ebenso wie danach zulässige Vereinbarungen über die Miethöhe bei Mietbeginn verboten. So wird durch die Mietobergrenzen des § 6 Abs. 1 bis Abs. 3 MietenWoG Bln die Vereinbarung einer 110 % der ortsüblichen Vergleichsmiete betragenden Miete – auch in den Fällen des § 4 MietenWoG Bln – entgegen § 556d Abs. 1 BGB ausgeschlossen.

Diese Beschränkungen des MietenWoG Bln treten neben das Regelungsregime der Mietpreisbremse gemäß §§ 556d ff. BGB. Da die §§ 556 ff. BGB die Miethöhe für ungebundenen Wohnraum jedoch abschließend regeln, fehlt dem Land Berlin insoweit die Gesetzgebungskompetenz. Andere Kompetenztitel, namentlich Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Recht der Wirtschaft“) oder Art. 70 Abs. 1 GG, scheiden als Grundlage für den Erlass des MietenWoG Bln aus. Insbesondere war die Regelung der höchstzulässigen Miete für ungebundenen Wohnraum vom Kompetenztitel „Wohnungswesen“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F. nicht (mehr) umfasst und konnte daher im Rahmen der Föderalismusreform I im Jahr 2006 nicht in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder übergehen.

III. Auswirkungen in der Praxis

Das Scheitern des Mietendeckels wird für einen großen Teil der Berliner Mieter, die durch das Gesetz ihre monatliche Miete absenken konnten, nun zum Problemfall. Wie aus einer Umfrage der Berliner Sparkasse hervorgeht, hat nicht einmal die Hälfte der Berliner, die ihre Miete wegen des Mietendeckels senken konnten, Geld für den Fall beiseitegelegt, dass das Gesetz vor dem Bundesverfassungsgericht noch scheitert. Rückforderungen seitens der Vermieter können nun aber mit sofortiger Wirkung geltend gemacht werden. Im Zweifel sollten Mieter zur Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten mit der Nachzahlung von Differenzbeträgen aber nicht die Aufforderung der Vermieter abwarten, sondern die offenen Beträge – gegebenenfalls unter Vorbehalt einer zivilrechtlichen Überprüfung – unverzüglich überweisen. Es besteht nunmehr auch die Gefahr einer fristlosen Kündigung wegen Zahlungsverzug.

Die Reaktionen der größeren Wohnungskonzerne sind bislang noch gemischt. Einige haben bereits angekündigt, keine Nachforderungen stellen zu wollen, da den Mietern keine finanziellen Nachteile aufgrund getroffener politischer Entscheidungen entstehen sollen. Andere wiederum möchten auf Rückzahlungen nicht verzichten, den Mietern aber ggf. Möglichkeiten wie Ratenzahlungen oder Stundungen anbieten. Es ist davon auszugehen, dass vor allem die vielen Kleinvermieter in Berlin überwiegend auf die Rückzahlung bestehen werden, denn diese sind größtenteils auf die vertraglich vereinbarte Miete angewiesen, um ihre Bankkredite zu bedienen.

Aus der Berliner Koalition ist bereits zu vernehmen, dass man sich dafür einsetzen werde, dass das Land Berlin besonders bedürftige Mieter mit einem Nothilfefonds bei der Nachzahlung unterstützt. Wer dort Hilfe beantragen kann und ob das Land die aufgelaufene Summe komplett übernimmt oder lediglich ein Darlehen gewährt, war bei Verfassung dieses Artikels noch offen.

Auf Vermieterseite sollte beachtet werden, dass zwischenzeitlich etwaig ergangene Ordnungsverfügungen der Wohnungsämter nunmehr seitens der Behörden grundsätzlich aufgehoben werden müssen bzw. nicht mehr durchgesetzt werden dürfen. Vermieter und Hausverwaltungen sollten im Zweifel Widerspruch gegen noch anhängige Verfügungen einlegen.

IV. Schlussbetrachtung

Mit dem Mietpreisdeckel ist ein juristisches Experiment gescheitert. Grundsätzlich war unstreitig, dass der Bund für die Regelung des Mietrechts zuständig ist und dies bereits über das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) erfolgt ist. Das BGB ist juristisch gesehen Privatrecht und regelt die Rechtsbeziehungen Privater untereinander. Hierfür hat der Bund auch die nötige Gesetzgebungskompetenz. Die Berliner Koalition war nun aber der Ansicht, man könne auch einen anderen Ansatz wählen, nämlich das öffentliche Recht, welches die Rechtsbeziehung zwischen Privaten und Staat regelt. Danach gebe es somit ein privates „Mietvertragsrecht“, für das der Bund zuständig sei aber es gebe eben auch ein „Mietpreisdeckelrecht“, dass dieser individuellen Freiheit Privater staatlicherseits eine Obergrenze setzen darf.

Am Ende blieb dieses Vorhaben eben nur ein Experiment. Man begab sich damit auf Neuland und wurde von dort nunmehr gewissermaßen in die Schranken verwiesen. Denn ein Spiel mit Kompetenztiteln, also den Zuständigkeiten von Bund und Ländern, so das Bundesverfassungsgericht, darf es im Staat des Grundgesetzes nicht geben. Der Bund habe von seiner Kompetenz zur Regelung des Mietrechts umfassend Gebrauch gemacht. Dennoch zeigen die ersten Reaktionen aus Bevölkerung und Politik, dass das Problem hoher Mieten in Ballungsgebieten die Gemüter mehr denn je erhitzt. In diesem Zuge werden Forderungen aufkommen, dass es nun die Aufgabe des Bundes sei, entweder ein wirkungsvolles Mietpreisrecht zu schaffen oder aber den Ländern die Kompetenz dafür zu übertragen. Neue gesetzliche Regelungen sind hier also mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Wünschenswert wäre es sicherlich, wenn der Gesetzgeber auch auf der Angebotsseite tätig würde, um so zu einer Schaffung zusätzlichen Wohnraums beizutragen - und damit zu einer dauerhaften Entspannung der Märkte. Zahlreiche Vorschläge hierzu liegen auf dem Tisch.

_{Stand: Juni 2021}