¿Un PERTE es un PIICE?

En los últimos meses nos hemos ido acostumbrando a utilizar frecuentemente un conjunto de nuevos conceptos, a menudo resumidos mediante siglas, en relación a los programas de ayudas europeos. Esas siglas han cobrado protagonismo propio en las reuniones de los Comités de Dirección y de los Consejos de Administración de las empresas. Conceptos como MRR1, PRTR2, React-EU3 y PERTE4 nos son ahora muy familiares. Es probablemente este último el que más atención está suscitando a la fecha de elaboración de este artículo.

Como es bien conocido, los PERTE son una nueva figura de colaboración público-privada que pretende ser clave para la ejecución de los distintos proyectos tractores contemplados en el PRTR. Esta figura pretende establecer fórmulas más flexibles para el desarrollo de las diferentes iniciativas, manteniendo los controles y las exigencias europeas. Los PERTE están pensados para proyectos de carácter estratégico, con un importante potencial de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española.

Esta categoría, con vocación de permanencia en nuestro ordenamiento jurídico, trata de trasladar, a nivel nacional, los denominados Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE). Otra sigla que, poco a poco, se va introduciendo en nuestro vocabulario y a la que deberíamos prestar especial atención. 

Ya conocemos algunos aspectos muy relevantes sobre los PERTE: su definición teórica, el proceso de declaración de un proyecto como PERTE, los criterios generales de valoración, los aspectos relacionados con el registro de entidades interesadas y algunas indicaciones conceptuales relacionadas con las ayudas que disfrutarán. También sabemos que los PERTE deberán respetar los principios de igualdad y no discriminación, concurrencia, publicidad, transparencia y proporcionalidad.

No obstante, a la fecha de este artículo, están pendientes de clarificación algunos aspectos muy importantes relativos a los PERTE, como los relacionados con: (i) la justificación de la necesidad y la proporcionalidad de los apoyos públicos, (ii) la tipología y alcance de las ayudas y (iii) los criterios de evaluación del impacto en la competencia efectiva en los mercados. En este contexto, este artículo pretende analizar, de forma breve, la experiencia de los PIICE, al objeto de extraer algunas ideas que nos puedan resultar útiles, a las empresas e instituciones interesadas, en el proceso de conceptualización de los proyectos que pudiesen optar a ser considerados como PERTE.

Los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE)

Los PIICE son iniciativas transnacionales centradas en determinadas áreas temáticas identificadas como prioritarias, que inciden de forma significativa en la competitividad y en el crecimiento económico en Europa, y que, con carácter general, abordan importantes deficiencias de mercado y retos sociales a los que no se podría hacer frente, de forma razonable, de otra manera. Las iniciativas, para ser consideradas como PIICE, deben tener un alcance significativo y/o suponer un alto nivel de riesgo o compromiso financiero. 

Los PIICE no deben beneficiar únicamente a las partes implicadas, sino a la sociedad o a la economía en conjunto, a través de efectos de arrastre positivos (beneficios cuantificables) que sean claramente identificables para la ciudadanía u otros sectores de la economía. Están pensados para fomentar la colaboración de agentes públicos y privados, y deben combinar conocimientos, experiencia, recursos financieros y actores económicos de toda la Unión Europea (UE).

En los últimos años han sido catalogados como PIICE iniciativas en el ámbito de las infraestructuras, de la investigación y la innovación, y más recientemente de la microelectrónica (en diciembre de 2018) y de la cadena de valor de las baterías (en diciembre de 2019 y enero de 2021).

Si en lugar de pensar en Europa, reducimos el alcance geográfico y pensamos en España, encontraremos que muchas de las características de los PIICE son coincidentes con los PERTE.

Como consecuencia de estas características, los PIICE requieren, con frecuencia, de un importante apoyo público, por las dificultades de financiación en condiciones normales de mercado. Los riesgos son demasiado grandes para ser asumidos por una sola empresa o, incluso, un solo Estado miembro.

Al objeto de hacer compatible ese importante apoyo público con la legislación comunitaria, y en particular con la relativa al mercado interior, la Comisión Europea ha emitido diversas orientaciones y comunicaciones con criterios para el análisis de estos Proyectos Importantes de Interés Común Europeo. En los siguientes apartados repasamos algunos aspectos relevantes contenidos en estas orientaciones y comunicaciones.

Justificación de la necesidad y proporcionalidad de los apoyos públicos

La ayuda que se proporcione a un PIICE, al igual que a un PERTE, debe estar adecuadamente justificada, debe tener un razonable “efecto incentivador” y debe ser proporcional a los beneficios esperados. En el caso de los PIICE, existen algunas indicaciones claras en relación a la necesidad del apoyo público, que podríamos resumir en tres ideas clave:

– El apoyo público no deberá compensar el riesgo empresarial normal de una actividad económica.

– La ayuda no subvencionará los costes de un proyecto que la empresa desarrollaría en condiciones normales, o, al menos, no excepcionales.

– La realización del proyecto sería imposible sin la ayuda, o debería realizarse en un tamaño, plazos, o de una forma diferente, que restringiría de forma considerable los beneficios esperados.

En relación al denominado “efecto incentivador” de la ayuda para un PIICE, la Comisión aplica dos criterios:

– Caracterización de la transformación. Para estudiar este efecto se analiza el cambio de comportamiento esperado con la ayuda estatal, comparando los resultados esperados con la ayuda y sin ella. La diferencia entre ambas situaciones hipotéticas muestra el impacto de la medida de ayuda y su efecto incentivador.

– Análisis del nivel de rentabilidad. Cuando realizar un proyecto no fuera en sí mismo lo suficientemente rentable para una empresa privada, pero proporcionase beneficios importantes a la sociedad, es más probable que una ayuda adecuada tenga un efecto incentivador que permita su ejecución.

Respecto a la intensidad de la ayuda, el concepto clave es que la ayuda a un PIICE solo se considerará proporcional si no se hubiera podido lograr el mismo resultado con una ayuda menor.

Para comprobar todo esto, el Estado miembro debe proporcionar a la Comisión Europea una información adecuada sobre el proyecto y sobre la denominada “hipótesis de contraste”. La “hipótesis de contraste” corresponde a la situación en la que no existiría la ayuda y puede consistir en un proyecto alternativo (que el beneficiario haya considerado en su toma de decisiones interna) o en la ausencia de un proyecto alternativo. También se puede considerar un proyecto alternativo total o parcialmente realizado fuera de la Unión Europea. 

Tipología y alcance de las ayudas

Muchas veces, cuando pensamos en ayudas, nos solemos centrar en convocatorias de subvenciones pero, como es bien conocido, existen otros mecanismos.

En el caso de los PIICE, la elección del mecanismo de ayuda se hace en función del objetivo del proyecto. Así, por ejemplo, cuando se pretenda resolver un problema de acceso a la financiación, se emplean, típicamente, ayudas en forma de liquidez (avales, garantías, préstamos, etc.) o, cuando es necesario compartir riesgos con el promotor del proyecto, anticipos reembolsables bajo ciertos supuestos. En líneas generales los instrumentos de ayuda reembolsables se considerarán indicadores positivos para la aceptación del proyecto.

Estas ayudas, independientemente de la forma de materialización, deben tener una vocación de temporalidad. La ayuda en forma de garantías deberá tener una duración limitada y la ayuda en forma de préstamos deberá estar sujeta a un plazo de reembolso.

En el caso de subvenciones y ayudas a fondo perdido, normalmente la Comisión se muestra más favorable a los proyectos en los que los beneficiarios o inversores privados independientes efectúan una contribución significativa. En estos casos, se considerará un indicador positivo la selección de los beneficiarios mediante una licitación transparente, competitiva y no discriminatoria.

Los PIICE también nos proporcionan algunas orientaciones sobre los volúmenes de ayudas que podríamos esperar en un PERTE, independientemente del instrumento elegido, para que resulten compatibles con el marco europeo.

Para empezar, el importe de la ayuda no debe superar el mínimo necesario para que el proyecto subvencionado sea suficientemente rentable. La ayuda no debe provocar que la tasa interna de retorno (TIR) del proyecto se sitúe por encima del valor de referencia específico del sector o de la empresa. Para determinar estos valores de referencia típicamente se utilizan las tasas normales de rentabilidad requeridas por el beneficiario en otros proyectos de inversión similares, su coste de capital o las tasas de rentabilidad registradas habitualmente en el sector en cuestión. En estas estimaciones se tienen en cuenta todos los costes y beneficios esperados durante la vida útil del proyecto.

El nivel máximo de ayuda se suele determinar respecto al denominado “déficit de financiación” de los costes subvencionables. Este “déficit de financiación” se obtiene mediante un descuento de flujos de caja, como la diferencia entre los flujos de tesorería positivos y negativos del proyecto, descontados mediante un factor que refleje la tasa de rentabilidad necesaria para que el beneficiario lleve a cabo el proyecto, considerando los riesgos que comporta su ejecución. Si está justificado por el análisis del “déficit de financiación” y los beneficios del proyecto, la intensidad de la ayuda puede alcanzar hasta el 100% de los costes subvencionables.

Si fuese preciso comparar proyectos alternativos, típicamente la Comisión compara los valores actuales netos previstos de la inversión de los proyectos alternativos teniendo en cuenta las probabilidades de que se produzcan los diferentes escenarios empresariales.

Típicamente, en los PIICE, se consideran costes subvencionables los siguientes conceptos:

– Estudios de viabilidad, incluidos los estudios técnicos preparatorios y los costes de obtención de permisos necesarios para la realización del proyecto.

– Costes necesarios para la obtención, validación y defensa de patentes y otros activos inmateriales. También costes de investigación y patentes adquiridos, u obtenidos por licencia, de fuentes externas en condiciones competitivas, y costes de consultoría y servicios equivalentes destinados de manera exclusiva al proyecto.

– Costes de instrumental y material (incluidas las instalaciones y los vehículos de transporte), en la medida, y durante el período, en que se utilicen para el proyecto. En caso de que el instrumental y el material no se utilicen en toda su vida útil para el proyecto, únicamente se considerarán subvencionables los costes de amortización correspondientes a la duración del proyecto.

– Costes de adquisición o construcción de edificios, infraestructuras y terrenos en la medida, y durante el período, en que se utilicen para el proyecto.

– Costes de otros materiales, suministros y productos similares necesarios para el proyecto.

– Costes de personal y administrativos (incluidos los gastos generales) derivados directamente de las actividades de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), incluidas las actividades de I+D+i relacionadas con el primer despliegue industrial, o en el caso de un proyecto de infraestructura, producidos durante la construcción de la infraestructura. 

– Se pueden aceptar otros costes si están justificados y si están estrechamente vinculados a la realización del proyecto, a excepción de los gastos de explotación.

Aspectos relacionados con el impacto en la competencia efectiva en los mercados

En el caso de los PIICE, al igual que en otros instrumentos, la compatibilidad de la ayuda requiere, en primer lugar, que los potenciales efectos negativos de la medida de apoyo, en términos de falseamiento de la competencia e impacto en el comercio entre los Estados miembros, deban ser limitados y superados por los beneficios del proyecto. Para realizar este análisis la Comisión típicamente evalúa, entre otros aspectos, los impactos en la competencia entre las empresas de los mercados de productos de referencia, incluidos los mercados en las fases anterior y posterior a la actividad sujeta al apoyo público, y los posibles riesgos producidos por exceso de capacidad. Este análisis también se extiende a la posible existencia de competidores fuera de la Unión Europea que hayan podido recibir apoyo público.

Un aspecto muy relevante, del que podemos extraer algunas conclusiones para los PERTE, tiene que ver con la difusión de los resultados “tecnológicos” o de “investigación”. En el caso de la evaluación de los PIICE existe una preocupación especial por el análisis del riesgo de dominación o exclusión en el mercado en el caso de falta de difusión (o de una realización parcial de esta difusión). Sin duda deberemos estar atentos a las previsiones que los PERTE incluyan en este sentido.

En el caso de proyectos relacionados con la ejecución de infraestructuras, el aspecto más relevante, para garantizar que no se produzcan distorsiones, es que los beneficiarios de la ayuda deberán garantizar un acceso abierto y no discriminatorio a la misma, por parte de otros agentes, y a un precio no discriminatorio.

La Comisión también evalúa los posibles efectos negativos sobre el comercio por el riesgo de una carrera de subvenciones entre los Estados miembros que puede producirse, en particular, respecto a la elección de la localización. Seguramente, el riesgo de esta posible competencia entre territorios, y la necesidad de evitarla para maximizar el beneficio de las ayudas para la sociedad en su conjunto, no es algo que nos resulte difícil de entender y que tendremos que considerar adecuadamente en el diseño de los PERTE.

Conclusiones

Los denominados Proyectos Estratégicos de Recuperación y Transformación Económica (PERTE) se han convertido en un instrumento de gran interés para todos los agentes económicos.

Como se ha indicado a lo largo de este artículo, esta nueva figura guarda un cierto paralelismo con los conocidos como Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE), iniciativas pensadas para realizar actuaciones a gran escala que aporten beneficios relevantes a la Unión Europea y a sus ciudadanos.

Respondiendo a la pregunta que titula este artículo, un PERTE no es un PIICE, pero se le parece.

Actualmente, la Comisión Europea está sometiendo a un debate público la figura de los PIICE. De acuerdo con sus análisis, la experiencia ha sido globalmente positiva, sin embargo, existen algunas oportunidades de mejora que, fundamentalmente, tienen que ver con:

– Facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES), simplificando los trámites para esta tipología de agentes.

– Ampliar el número de agentes que participen en estas iniciativas, reforzando su carácter tractor y cohesionador (con especial protagonismo de los “proyectos integradores”), y su coherencia con los objetivos europeos de transformación ecológica y digital.

– Clarificar el marco normativo cuando se combinen ayudas públicas de diferentes fuentes, incluidos los fondos de la UE, para financiar un proyecto. Este aspecto resultará clave, en un contexto como el actual, en el que existe un entorno complejo con múltiples instrumentos de apoyo (en funcionamiento y en desarrollo) y se debe maximizar la absorción de los fondos.

Sin duda deberemos prestar atención a las experiencias previas de los PIICE y a las consideraciones de la Comisión Europea para garantizar unos PERTE exitosos. Esas experiencias nos ayudarán a trabajar el detalle de los proyectos que merezcan esa consideración y a garantizar que sean coherentes con el marco europeo. De nosotros depende.