企业“退城进郊”和用地再开发的策略要点（上）

“退城进郊”的宏观背景

随着我国新型城市化进程不断加快，城市发展模式正在从增量土地的外延式扩张向存量土地的优化更新转型，从而实现经济、社会、环境可持续发展的综合目标。在城市更新背景下，由于历史原因，城区内尚留有部分工业企业，既有受到工业用地新增难而发展受到制约的成长型企业，也有成长性不足、停减产、甚至是“僵尸”企业，占用土地资源，影响产业布局优化和城市周边生活环境保护，亟需盘活和更新。通过政策引导，推进工业企业“退城进郊”、“退城入园”，为新型城镇化建设和发展新兴产业腾出宝贵空间，对于优化区域营商环境、推进城市更新和生态文明建设、实现城市经济高质量发展具有重要意义。

我国近年来通过多种方式支持城市更新和企业“退城进郊”。2014年国务院办公厅发布《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，支持城区老工业区搬迁改造；2021年，《“十四五”发展规划及2035年远景目标纲要》进一步提到要加快城市更新，“十四五”期间基本完成大城市老旧厂区改造。浙江、福建、河北、河南、北京、上海、深圳等省市地区均出台了相应的政策文件，支持企业搬迁改造。对于需腾退搬迁的企业，如何抓住“退城进郊”的契机，实现升级发展、可持续发展，是企业需关注的重点。

企业“退城进郊”的操作难点

结合国内工业企业的实践来看，一个完整的“退城进郊”周期可以分为用地退出和用地再开发建设两个阶段。企业是否能在这两个阶段获得有力的支持，均影响到未来的可持续发展。本篇聚焦企业用地退出过程，对企业搬迁改造中存在的问题和难点进行分析。

在企业原用地退出过程中，由于退城搬迁改造涉及的任务繁重，资金需求大，与政府沟通协调的事情较多，企业均面临不同程度的难点和问题。主要表现在：

——企业自有资金不足，面临资金筹划的难点

项目搬迁、新厂用地、厂区建设、员工安置等需要大量资金，如何在合理条件内，获得相应的资金支持。包括如何争取政府扶持，如何获得财务融资，缓解资金难题，均是企业搬迁改造的核心诉求。

——新厂未来的建设运营，面临可持续发展的难点

新建厂区如何实现可持续发展，是企业极为重视的事情。包括项目用地的获取、投资项目风险控制、项目的盈利性等问题，关乎企业未来可持续发展，以及员工的稳定等，需做好顶层设计。

——搬迁改造工作中的具体事项，面临合法合规要求的难点

搬迁改造中涉及一系列具体事项，如各种协议拟定、法律事务、资产评估、税务优化等问题，需符合当地政府和主管部门相关法律法规要求，企业需要努力做到各项事项合法合规。

——企业搬迁涉及诸多与政府协调事项，面临沟通难度大的难点

老厂搬迁涉及一系列与政府沟通事项，如需要与老厂所在地的政府及相关的政府主管部门就搬迁补偿、老厂后续开发、员工安置、享受税务优惠等进行谈判和沟通；需要与新厂所在地的政府及相关的主管部门就新厂的迁址、政府支持等进行谈判和沟通等，企业需要成立专项小组，专门负责与政府各种沟通事项的协调、推进。

国内实践和启示：华润集团沈海热电厂搬迁改造

华润集团沈海热电厂地处沈阳，始建于1988 年4 月，是“七五”期间国家重点能源建设工程。2013年，为强化城市空间管制和落实环境保护要求，辽宁省提出启动沈海热电厂搬迁改造事宜，并成立了搬迁筹备组。2019年7月，华润集团与辽宁省签署战略合作协议，确定共同推进沈海热电厂搬迁改造项目。2019年10月，辽宁省自然资源局批准了沈海热电厂异地扩建选址方案，拟建设项目为异地扩建2*350MV电联产项目。2020年9月， 沈海热电厂三宗地挂牌入市交易，标志着搬迁改造工作进入实质性推动阶段。

顶层设计方面，沈海热电厂在初始阶段确立项目整体路线图，指导项目进程。沈海热电厂在签订战略合作框架协议时，就明确了项目整体路线图，包括新建用地获取、新厂建设、管网建设各阶段的节点，以及老厂员工安置、搬迁腾退等手续办理节点，指导整个项目的进程，确保项目有序推进。

资金筹划方面，沈海热电厂主要采用企业自筹和银行贷款/抵押贷款相结合的方式。东北地区为强制供暖区，热电厂项目较易获得融资。在沈海热电厂项目搬迁中，企业主要通过自筹和银行贷款两种方式筹集资金。并根据企业规划、供热规模和供热负荷的性质，采取先投一部分，回款一部分，分期贷款的方式，减少企业融资压力。

新厂用地方面，沈海热电厂采取土地置换的方式，以老厂区土地置换新厂用地。沈海热电厂搬迁由华润集团公司与政府进行沟通，商定采取土地置换方式，老厂用地由政府进行收储和招拍挂。在新厂用地选择过程中，政府积极响应企业的诉求，尽力满足新厂基础设施建设需求，包括运输条件（铁路专线、公路）、位置（与负荷中心和主干网的距离）、周边环境因素（如水源）等。

截至目前，沈海热电厂异地扩建2*350MV热电联产项目勘察设计标段已终止招标，进入到新厂建设阶段。沈海热电厂成功搬迁离不开自身从上到下的路线图设计与持续协调，同时集团公司的大力支持、主动积极的与政府开展沟通，获得政府的支持和配合也起到至关重要作用。

德勤建议和服务支持

搬迁改造和建设新厂对企业来说一个系统性工程，参与改造的企业需事前做好顶层设计和规划、事中加紧协调和推动落实、事后做好评估与运营。我们建议企业和相关政府部门从以下三方面入手开展统筹：

（1）明确总体路线图，做好顶层设计。企业搬迁改造涉及事项较多，需设计好顶层架构，包括搬迁发展框架协议、项目指标的核准、新厂投资建设、老厂搬迁和关停等重要节点内容，明确总体路线图，确定各阶段主要工作，确立好时间节奏和工作安排。

（2）前期做好政策研究与争取。围绕搬迁改造所涉及的土地处置、搬迁补偿、资产补偿、新厂选址和用地、改造升级、员工安置等问题，均需与政府充分对接、协调沟通，企业应安排专项经费开展相关政策研究和分析，尽可能获取最大支持。

梳理各地区退城进郊政策，主要通过地价优惠、专项经费、财政奖补等方式进行支持，企业需在合法合规基础上，最大程度的获取政策支持，为更新改造项目提供资金保障。

（3）做精做细搬迁改造方案编制。在更新区域现状核查基础上，企业应该重点明确以下关键事项：

①资金筹措：企业应在全面梳理政府土地补偿、自有可用资金等资金来源的基础上，明确与项目实施进度相匹配的资金缺口，建立财务融资、基金融资等多元资金保障渠道，确保更新改造项目和新厂建设同步顺利开展。

②现状核查和资产评估：重点围绕更新区域的地块和地上建筑物现状情况进行核实，核实清楚土地性质及权属、土地利用现状等情况，开展地上建筑物的资产评估，核实清楚资产及设备性质、权属关系、拆迁损失等。

③科学开展税务优化：搬迁改造过程中，科学梳理因搬迁需取得补偿的资产，制定旧厂区的资产拆迁处置方案，以及优化各类交易方案、土地补偿方案、资产构建和处置方案、员工安置方案中的税务考量等事项，满足合规要求。

德勤服务案例：某企业“退城进郊”规划项目