創新科技普及之路－從美國電訊傳播法談臺灣新創法規思維

美國1996年電訊傳播法

近年來共享經濟及FinTech等蓬勃發展，運用高科技改變人類生活型態及過去交易模式，也提高金融服務及監理效率，實得益於也可追溯至1996年2月8日美國總統柯林頓簽署的電訊傳播法（The Telecommunications Act of 1996）。該法讓美國及全球的電訊傳播發展進入新紀元，甚至被稱為世界上所有國家所能創造的全面型藍圖中最好的一個。

1996年電訊傳播法為1934年傳播法（Communication Act of 1934）的大翻修，涵蓋範圍非常廣泛：廣播、電視、線纜服務、衛星傳播、網際網路。它開宗明義說：本法為促進競爭及減少規範，以求為美國電訊傳播消費者取得較低廉的價格及較高品質的服務，並鼓勵新電訊傳播科技的迅速佈署。1934年傳播法對無線電傳輸的管制，將參與者分為廣播業者、纜線電視經營者及一般電信業者。但隨著整合性寬頻網絡的問世及傳播科技發展，聲音、資訊及影像等大量數位化資訊得透過光纖管線傳輸，各類市場參與者的分類也逐漸模糊。1996年電訊傳播法開放有線電視及電話業者兼營，市場進入障礙消彌後，以平臺或載具系統為基礎的法規管制區分即不復存在。然而，基於電訊傳播為有限資源分配予公眾共享的特性，規範鬆綁容易提高集中度而導致新的壟斷產生。因此，在走向競爭的過程中，政府仍須保有一定程度監管，以確保具有基礎建設屬性的產業發展兼顧公共利益。

1996年電訊傳播法採雙軌監管：(1)政府的頻率使用由美國國家電信暨資訊管理局（National Telecommunication and Information Administration，NTIA）管理，為國家電信政策制定者。(2)政府以外機構的頻率使用由美國聯邦通訊委員會（Federal Communication Committee，FCC）管理，負責核發執照等市場機制導向。另有一跨部會的無線電諮詢委員會（Interdepartmental Radio Advisory Committee，IRAC），以協調各部門電波的使用。

普及服務（Universal Service）精神

美國1996年電訊傳播法宣示普及服務為基本精神，特別強調對偏鄉及保守地區、低收入的消費者都有更多接觸高科技服務的管道，並擴大了普及服務的傳統目標，增加電訊傳播及高速網際網路等進階服務管道，讓所有消費者可以合理且可負擔的費率使用。FCC也確認高速網際網路為21世紀關鍵傳播科技，並致力於寬頻服務的普及如同電話服務一般，且持續支持電話服務。

電子商務法規發展

美國於1995年成立聯邦政府電子商務工作小組，並在1997年公佈全球化電子商務發展架構（A Framework for Global Electronic Commerce），宣告將以五大原則發展美國電子商務環境：(1)電子商務應由民營企業主導。(2)政府應避免過渡干涉電子商務發展。(3)政府參與的重點應是補強並提供合理、一致及簡明的商務法規環境。(4)政府相關電子商務立法與規定，應體認網際網路分眾性及由下而上發展特性。(5)應以全球化做為發展電子商務之考量基礎。同時，以制訂相關法案提供稅務優惠、鼓勵政府機構採用電子化認證等方式，積極降低障礙、推動新興電子商務的普及。

此發展原則也影響其他各國的電子商務法制。歐盟在2000年通過電子商務指令（Directive 2000/31/EC, E-Commerce Directive），明確規定各成員國不得限制成員國間跨國提供電子商務服務的業務自由、不得針對提供相關服務的企業要求額外的事前核准，及要求成員國應保證其國內法律體系承認電子合約及電子簽名的效力。

日本1997提出推動電子商務基本方針，對電子商務的發展原則強調應由民間主導，政府應扮演建設基礎環境的角色及避免不必要的規定與限制。2001年制訂的高度情報通信網路社會形成基本法，更明確規範政府完備電子商務法治環境的義務，並進一步陸續修改及制訂電子商務所涉及的消費者保護、資訊安全、智慧財產權、電子簽名等各層面法規。

今年4月1日，日本內閣簽署生效的支付服務修正法案，更開創性承認比特幣等虛擬貨幣為合法的支付方式。雖然未定義比特幣為貨幣，但對於將數字貨幣納入支付體系、推動虛擬貨幣的使用勢將產生積極影響，同時也確認日本金融管理局對數字貨幣交易所有監管權力。

運用網際網路的基礎設施－以Uber為例

隨著網際網路的普及，甚至物聯網的發展，數位化已不再僅為虛擬世界，與現實世界的連結也已重塑現代社會的交易型態及網絡關係。將實體資源連結網際網路服務與行動裝置載具，例如Uber、Airbnb等結合線上與線下的服務平台，在規模上更容易超越僅存在於實體的競爭對手，進而影響運輸、物流、健康醫療、家庭居住等基本生活層面。如此具有公益性質的網路服務及新型態商業模式，應如何妥適規範，實為各國政府當今面臨的重大議題。

以Uber為例，Uber將駕駛及支付方式、地圖等功能整合於虛擬網絡平臺，並於提供服務的過程中蒐集駕駛與乘客個人資料，且Uber提供的運輸服務屬於社會生活中重要的一環。如此新型態的網路服務雖不同於傳統公共事業，但具有公益的四大特性：(1)在現代社會中已屬於維持社會生活不可或缺的服務功能。(2)將當地使用者串聯為一網絡並整合為一服務系統。(3)事業性質因具有極高的固定成本及強大的網路效應，通常有獨占壟斷的傾向。(4)在提供服務的過程中必然會蒐集個人資料。Uber將自己定位為網路服務商，係提供駕駛及乘客一平臺提供及使用運輸服務，然而有政府認為Uber的業務本質涉及司機受僱的公眾運輸行為，應屬大眾運輸業者而受原本的運輸業法規限制。但此實未考量Uber等新興網路服務業的特殊性，與過往交易模式大相逕庭，不能等同視之，宜設專法專章另行規範，以符合時代潮流。

對臺灣新創法規思維的啟發

創新科技對商業交易模式帶來莫大衝擊，也讓各國法制規範的落後問題浮出檯面。臺灣雖於2001年制定電子簽章法，今年6月制定電子支付機構管理條例擬對電子支付業者進行規範，但尚無就電子商務或物聯網等線上線下業務連結的交易態樣有整體性的規範或監理方向。

寬頻網路歷經數十年發展，已如同水電瓦斯等基礎建設般存在於現今社會家家戶戶的日常生活，打破過往廣播、電話、電視等不同平臺傳播資訊的時空落差，為人類生活帶來巨大便利，也促進競爭及創新。政府致力推動新創產業之際，應跳脫過往監理窠臼，以普及服務的公共利益為目標，降低發展障礙，制定專法專章以明確化包含基礎設施及各領域運用的完整法規體系，並建立跨部會整合機制，捨棄以目前既有單一部門為主管機關的思維，也應尊重民間主導性為原則，兼顧消費者權益保護及資訊安全，讓臺灣在既有的高科技產業發展基礎上得以展開另一階段的新創產業高峰。