Ausschluss des gemeindlichen Vorkaufs­rechts trotz befürchteter Luxussanierung im Gebiet einer Milieuschutzsatzung

Gemeindliches Vorkaufsrecht – Quo vadis? - Eine Betrachtung des Urteils des BVerwG vom 09.11.2021

Mit seiner Entscheidung vom 09.11.2021 (Az. 4 C 1.20), dessen Entscheidungsgründe nunmehr vorliegen, hat das Bundesverwaltungsgericht bei den meisten Beobachtern für Überraschung gesorgt. Die Entscheidung dürfte viele Kommunen vor erhebliche Herausforderungen stellen. Was ist geschehen?

Sachverhalt

Eine Immobiliengesellschaft erwarb ein im Berliner Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg gelegenes Grundstück, das mit einem Mehrfamilienhaus aus dem Jahre 1889 bebaut ist. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich einer Verordnung, die dem Schutz der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen dient (sog. Milieuschutzsatzung).

Das Bezirksamt übte daraufhin zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft das Vorkaufsrecht aus, nach eigenen Angaben um der Gefahr zu begegnen, dass ein Teil der Wohnbevölkerung aus dem Gebiet verdrängt wird, wenn im Anschluss an die Veräußerung die Wohnungen aufgewertet und die Mieten erhöht oder die Mietwohnungen in Eigentumswohnungen umgewandelt würden.

Mit ihrer Klage wendet sich die Erwerberin – erst letztinstanzlich erfolgreich – gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts und klagte auf Erteilung des Negativattests.

Zusammenfassung

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass das gemeindliche Vorkaufsrecht für ein Grundstück, das im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung / Milieuschutzsatzung liegt, nicht ausgeübt werden kann, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen oder Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen bebaut ist und genutzt wird und eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist.

Von der Gemeinde könne – entgegen der Ansicht der Vorinstanzen – das Vorkaufsrecht nicht auf der Grundlage der (bloßen) Annahme ausgeübt werden, dass der Käufer in Zukunft erhaltungswidrige Nutzungsabsichten verfolgen werde, da § 26 Nr. 4 BauGB nach seinem Wortlaut eindeutig auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über das Vorkaufsrecht bezogen ist.

Eine Auslegung in dem Sinne, dass die Vorschrift auf Vorkaufsrechte für Grundstücke im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung keine Anwendung findet (wie es die Gemeinde vertreten hatte), komme nicht in Betracht. Auch sei es – anders als noch das Oberverwaltungsgericht meinte – nach der maßgeblichen gesetzlichen Regelung nicht von Bedeutung, ob zukünftig von erhaltungswidrigen Nutzungsabsichten auszugehen sei.

Exkurs: Gemeindliches Vorkaufsrecht

Nach den Regelungen des Baugesetzbuches (§§ 24ff. BauGB) steht einer Gemeinde in bestimmten Fallgestaltungen das Recht zu, ein Grundstück zu den in einem Kaufvertrag zwischen Verkäufer und Käufer definierten Konditionen selbst zu erwerben oder das Vorkaufsrecht zugunsten eines Dritten auszuüben.

Ein allgemeines Vorkaufsrecht kann gem. § 24 BauGB insbesondere beim Kauf von bebauten und unbebauten Grundstücken

• im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB);
• in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich (§§ 136, 165ff. BauGB); sowie
• im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung (§ 172 BauGB),

bestehen.

Das Vorkaufsrecht darf allerdings gemäß § 24 Abs. 3 BauGB nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt; im Rahmen der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben.

Grenzen der Ausübung

Die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts kann gemäß § 26 BauGB in bestimmten Fallkonstellationen ausgeschlossen sein, und zwar z.B.

• bei Verkauf des Grundstücks an den Ehegatten oder an nahe Verwandte (§ 26 Nr. 1 BauGB); oder
• wenn das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird und eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Absatz 2 und 3 Satz 1 aufweist (§ 26 Nr. 4 BauGB).

Die Frage der Anwendbarkeit des letztgenannten Ausschlusstatbestands gemäß § 26 Nr. 4 BauGB (auch) im Rahmen einer Milieuschutzsatzung ist im vorliegenden Rechtsstreit einer der wichtigsten Punkte gewesen.

Entscheidung des Bezirksamtes

Der Antrag der Käuferin auf Erteilung eines Negativattests wurde vom zuständigen Bezirksamt in Berlin abgelehnt. Stattdessen erklärte das Bezirksamt die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft. Zur Begründung führte das Bezirksamt aus, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Allgemeinwohl diene und der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB auf Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB keine Anwendung fände.

I. Instanz – Verwaltungsgericht Berlin

Erstinstanzlich hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17.05.2018 die Klage der Immobiliengesellschaft gegen die Ausübung des Vorkaufrechts sowie auf Erteilung des beantragten Negativattests abgewiesen. Es hat hierzu die Ansicht vertreten, dass der Ausschlussgrund gemäß § 26 Nr. 4 BauGB nach dem „wohl klaren“ Wortlaut zwar anwendbar sei, d.h. das Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, aus Sicht des Verwaltungsgerichts unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte aber eine sog. planwidrige Regelungslücke vorliege.

Diese Lücke sei im Wege der teleologischen Reduktion zu schließen und der Anwendungsbereich der Regelung dahin zu beschränken, dass in den Fällen einer Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht auf die gegenwärtige verordnungskonforme Nutzung, sondern auf die zukünftige Entwicklung entsprechend den Zielen der Milieuschutzsatzung abzustellen sei.

Dies bedeutet aus Sicht des erstinstanzlichen Gerichts, dass ein Ausschlussgrund gem. § 26 Nr. 4 BauGB dann nicht vorliege, d.h. das Vorkaufsrecht ausgeübt werden könne, wenn infolge des Verkaufs eines Grundstücks im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung eine erhaltungswidrige Entwicklung, also eine Gefährdung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu befürchten sei, d.h. die Befürchtung, dass der Erwerber die Erhaltungsziele nicht beachten werde. Diese Voraussetzungen bejahte das Verwaltungsgericht.

II. Instanz – Oberverwaltungsgericht

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat in seinem Urteil vom 22.10.2019 die erstinstanzliche Entscheidung bestätigt und (ebenfalls) die Auffassung vertreten, dass der Ausschlussgrund gem. § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB „bei sachgerechter Auslegung“ dieser Norm nicht erfüllt sei.

Denn es komme im Rahmen der Norm – in Abweichung vom Wortlaut – nicht auf den gegenwärtigen Zustand, sondern auf die zu erwartenden Nutzungen durch den Erwerber an.

Hierbei sei nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts zu berücksichtigen, dass der Wille des Gesetzgebers „allein aus dem Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB nicht hinreichend zum Ausdruck“ komme und eine reine Wortlautinterpretation nicht vorgeschrieben sei, woraufhin das Gericht eine vom Wortlaut abweichende Auslegung mit dem vorstehend dargestellten Ergebnis vornahm.

III. Instanz - Bundesverwaltungsgericht

Das Revisionsgericht ist den Vorinstanzen ausdrücklich nicht gefolgt, hat das Urteil des Berufungsgerichts aufgehoben und der Klage der Immobiliengesellschaft stattgegeben.

Zur Begründung führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass die Gemeinde ein Vorkaufsrecht gem. § 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB aufgrund des – eingreifenden – Ausschlusstatbestands gemäß § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB nicht habe ausüben dürfen.

Zum einen komme – anders als von der Gemeinde vertreten – eine Auslegung in dem Sinne, dass die Vorschrift auf Vorkaufsrechte für Grundstücke im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung keine Anwendung findet, nicht in Betracht.

Zum anderen sei nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung des BauGB die alte Rechtslage nach dem BBauG insoweit unverändert übernehmen wollte und ihm dies bei der Gesetzesformulierung lediglich „misslungen“ sei. § 26 Nr. 4 BauGB sei nach seinem Wortlaut vielmehr eindeutig auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über das Vorkaufsrecht bezogen.

Die vom Oberverwaltungsgericht angestellte Prüfung, ob zukünftig von erhaltungswidrigen Nutzungsabsichten auszugehen ist, scheide von vornherein aus, da die gesetzliche Regelung einen „hinreichend klaren und insoweit eindeutigen Wortlaut“ habe, der – so das Revisionsgericht – „auch nicht mithilfe anderer Auslegungsmethoden überwunden werden könne“.

Der bloße Hinweis (des Berufungsgerichts), dass allein eine den Wortlaut des Gesetzes berichtigende Interpretation zu einer als wünschenswert und sinnvoll erachteten Regelung führe, reiche nicht aus; die Schaffung einer solchen Regelung sei Sache des Gesetzgebers.

Reaktionen

Die Reaktionen auf die überraschende und zugleich klare Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts fielen erwartungsgemäß – je nach Sichtweise – sehr unterschiedlich aus, zumal die Entscheidung über Berlin hinaus von Bedeutung ist. Denn auch andere Städte wie z.B. Hamburg und München haben in den letzten Jahren über das gemeindliche Vorkaufsrecht bzw. mit der Drohung, es auszuüben, versucht, auf die Erwerber von Immobilien Druck auszuüben. Damit sollte z.B. erreicht werden, dass die Erwerber „freiwillig“ sog. Abwendungsvereinbarungen gemäß § 27 BauGB abschließen, in denen sich diese zu Zugeständnissen verpflichten.

Ausblick

Auf der Grundlage der aktuellen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wird es im Geltungsbereich von Erhaltungssatzungen nur noch in Ausnahmefällen möglich sein, dass die Gemeinde wirksam von ihrem Vorkaufsrecht Gebrauch macht, nämlich z.B., wenn das Gebäude bauliche Missstände aufweist.

Jedenfalls wird es (nicht mehr) ausreichen, sich auf bloße Annahmen zu berufen, dass sich ein Käufer möglicherweise nicht an die Erhaltungsziele halten wird. Daran wird sich auch die Praxis der Berliner Bezirksämter zu orientieren haben, jedenfalls solange, bis der Gesetzgeber die Regelung im Sinne der Kommunen ggf. entschärft hat, was jetzt schon gefordert wird. Ob und inwieweit es dazu kommt, bleibt allerdings abzuwarten.

Zugleich stellt sich aber eine ganz andere Frage, und zwar, welche Auswirkungen die Entscheidung auf bereits getroffene Abwendungsvereinbarungen hat. Denn in den meisten Fällen dürfte – bei objektiver Betrachtung – mangels Bestehens eines gemeindlichen Vorkaufsrechts gar keine Grundlage für den Abschluss einer solchen Vereinbarung bestanden haben. Ob eine vom Erwerber – „grundlos“ – abgeschlossene Abwendungsvereinbarung allerdings nichtig ist, wie zum Teil vertreten wird, oder wie die Bindungswirkung ansonsten rechtlich einzuschätzen ist, werden im Zweifel die Gerichte zu entscheiden haben.

Auch insoweit kann es sich also lohnen, jeden Einzelfall einer rechtlichen Prüfung zu unterziehen, und zwar auch und erst recht für potentielle Erwerber von Immobilien. Dies gilt umso mehr, als durch das sog. Baulandmobilisierungsgesetz verschiedene gesetzliche Verschärfungen eingeführt worden sind, die es zu beachten gilt.

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_{Stand: Januar 2022}