Serie Overheidstrends 2022

Article

Competent met de data-component in het publieke domein (1/5)

Verantwoord datagebruik door de overheid: kansen, uitdagingen en oplossingen

Data en technologie creëren nieuwe kansen en veranderen organisatieprocessen en bedrijfsmodellen binnen de overheid. Hierbij ontstaat een spanningsveld tussen de opdracht die de overheid heeft en de middelen waarover zij (technisch) kan, (juridisch) mag en (ethisch) wil beschikken. Om de volledige potentie van data en technologie te gebruiken, is een doordachte aanpak noodzakelijk en vooraf is bezinning nodig over wat wenselijk en toelaatbaar is.

Met een serie van vijf blogs levert Deloitte graag een inhoudelijke bijdrage aan het vraagstuk van verantwoord datagebruik in het publieke domein. In dit eerste deel wordt het gelaagde dilemma globaal uiteengezet. In deel twee gaan we dieper in op de concrete gevaarmomenten in data- en beleidsketens. In deel drie benoemen wij mogelijke oplossingen en in deel vier en vijf zoomen wij in op uitvoeringsorganisaties en gemeenten waar de datacomponent een uitdaging vormt. Deze serie van 5 blogs maakt Deloitte in samenwerking met Kees Verhoeven, eigenaar van Bureau Digitale zaken en voormalig Tweede Kamerlid.

De overheid is een partij die veel data creëert, ophaalt en gebruikt (zie ook ons Overheidstrends rapport van 2021 en de Serie Toekomst van de Rijksoverheid). Sinds jaar en dag baseren bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers hun beleid op inzichten uit data. De schaal en snelheid van digitale technologieën zijn dusdanig dat overheden voor nieuwe uitdagingen in beleidsontwikkeling- en uitvoering staan. Om op een verantwoorde manier te innoveren en te experimenteren, moeten de soms open normen en niet-sluitende wettelijke kaders worden geïnterpreteerd en geconcretiseerd. Dat vraagt tijd, ruimte en vermogen van de betrokkenen om de mogelijke impact voor verschillende groepen en belanghebbenden te overdenken. Wat op gespannen voet staat met de daadkrachtcultuur in de praktijk om acute of slepende maatschappelijke problemen snel op te lossen.

De datakracht van de overheid

Met alles wat we doen, creëren we data. Daarmee deelt iedere burger bewust of onbewust allerlei gegevens met private partijen én overheden op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau. Ondertussen zien politiek en bestuur zich geconfronteerd met de wens en noodzaak tot het voorkomen van onwenselijke gebeurtenissen. Denk aan terroristische aanslagen of een virusuitbraak. Vanuit de opdracht die de overheid heeft, is het logisch dat zij data wil inzetten om grip te houden op de samenleving.
Data-toepassingen komen hierbij voort uit een veelheid van drijfveren. Variërend van het willen bestrijden van criminaliteit, het bereiken van energiebesparingsdoelen of het inrichten van optimale logistieke processen. Zo maken lokale bestuurders hun steden ‘slim’, wat nieuwe inzichten oplevert en waarmee op onveilige situaties kan worden geanticipeerd dan wel gereageerd. In het kader van leefbaarheid, duurzaamheid en sociaal welzijn, biedt de inzet van data geweldige mogelijkheden.

De praktijk is vaak weerbarstiger en de wettelijke basis om op basis van data te handelen, is niet altijd even duidelijk. Hierdoor zitten er risico’s aan de inzet van data-toepassingen door publieke organisaties. Het recente verleden heeft dat ook bewezen. Neem het zogeheten Systeem Risico Indicatie (SyRI) van het Ministerie van Sociale Zaken, het datasysteem gericht op het voorkomen van bijstandsfraude. Dat is, ondanks protest uit de Tweede Kamer, media en burgerrechtenorganisaties pas stilgezet toen een rechter het begin 2020 verbood. De wetgeving erachter werd in strijd bevonden met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Maar ook publieke data-toepassingen gericht op het helpen van burgers en verbeteren van de dienstverlening, zoals een pilot van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zijn zeer complex. Het idee was om met behulp van AI mensen uit problematische schulden te houden door ambtenaren in staat te stellen op tijd mensen te benaderen en maatwerk te bieden. Tijdens het ontwerp is specifiek gekozen voor een ‘uitlegbaar’ algoritme. Toch is er een veelheid van dilemma’s en vraagstukken (discriminatie, transparantie, kennis & kunde enzovoort) naar boven gekomen die inherent zijn aan de inzet en uitvoer van een dergelijke data-oplossing in het publieke domein.

Deze voorbeelden geven aan dat er vele, zeer waardevolle toepassingen van data bestaan om de burgers en de overheid te helpen bij de uitvoering van hun taak. Dat dit complex is, geven de voorbeelden hierboven ook aan. Daarbij is het tijdsaspect in bovenstaande voorbeelden niet benoemd. Niet zelden moet op relatief korte termijn een oplossing komen.
 

Wetgeving als vangrails

Wetsvoorstellen die nieuwe mogelijkheden of bevoegdheden scheppen, leiden vaak tot maatschappelijke beroering en stevig politiek debat. Voorbeelden hiervan zijn de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de Wet computercriminaliteit III en de corona-app. Stuk voor stuk was in deze gevallen sprake van goede intenties en intensieve gedachtewisseling. Voorafgaand aan de democratische besluitvorming vond hierbij advisering plaats door hoge colleges van staat, toezichthouders en maatschappelijke organisaties. Ook was – in meer of mindere mate – sprake van een brede maatschappelijke discussie. Met de meer prominente rol van data en technologie, neemt ook die discussie toe. Waarbij een wet als de AVG meer concrete duiding heeft gegeven hoe om te gaan met data en technologie. Ook heeft die wet de complexiteit van het gebruik van data en technologie weergegeven en bewustwording bij burgers aangewakkerd.

Helaas heeft de inzet van data in een aantal gevallen zichtbaar tot aanzienlijke maatschappelijke schade geleid. Als je met een data-gerelateerde toepassing aan de slag gaat, heb je te maken met een ongekende schaal en snelheid. Met data kun je in één keer grote groepen mensen middels een bepaalde analyse in verschillende categorieën indelen. En daar vervolgens conclusies over trekken. Dat is aantrekkelijk, maar vormt ook een risico wanneer de tijdsdruk hoog is en de capaciteit ontbreekt om gevolgen vooraf te overdenken. Of om adequaat in te grijpen bij ongewenste effecten in de praktijk. Het is de uitdaging om met overheidsinstrumenten de risico’s te beheersen en om even snel mee te laten ontwikkelen met de wens om te kiezen voor data-oplossingen.

De praktijk is dat bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers onverminderde ambities en geloof hebben in data-uitwisseling en gebruik. Zo publiceerde het Ministerie van Justitie en Veiligheid vorig jaar de Wet Gegevensverwerking Samenwerkingsverbanden (WGS). Deze wet biedt honderden overheidsinstanties de mogelijkheid om talloze databestanden uit te wisselen en te verwerken. Met als doel bijvoorbeeld georganiseerde criminaliteit te bestrijden. De haast onbegrensde mogelijkheden van deze data-wet verdienen uitgebreide waarborgen om de geschiedenis zich niet te laten herhalen.
 

De intentie is goed, behoedzaamheid is vereist

Het eerdergenoemde voorbeeld van een data-toepassing van het Ministerie van Sociale Zaken is een voorbeeld van goede intenties die uiteindelijk niet in overeenstemming bleken met de wet. Er is sprake van zowel een schaalsprong als een stroomversnelling op het gebied van het verzamelen, analyseren en toepassen van data. Die grote beschikbaarheid vraagt om een zorgvuldige vertaalslag van wettelijke kaders en een goede gebruiksaanwijzing in de uitvoeringspraktijk. In een toenemende cultuur van politieke daadkracht, steeds complexere beleidsketens en vaak schaarse kennis over de aard van de technologie, is nieuwe behoedzaamheid gerechtvaardigd.

Zittend op een berg data, verandert namelijk het handelingsperspectief: beschikken over data heeft invloed op de wijze waarop we vraagstukken aanvliegen. En onvoorziene bijvangsten kunnen daarbij vervolgacties bepalen. Data kunnen de realiteit sneller of nauwkeuriger helpen weergeven, maar ze kunnen die eveneens vertekenen. Er is inspanning nodig om data op de juiste waarde te schatten, het volledige potentieel te benutten en onvoorziene effecten of zelfs perverse prikkels te voorkomen. Een spanningsveld dat vraagt om besef van het effect en reikwijdte van een data-oplossing. En om een goede inrichting van processen, regie en commitment. Op een manier die recht doet aan de complexe organisatie die de overheid is en aan de complexe vraagstukken waarmee ze te maken heeft.
 

Dit artikel is mede tot stand gekomen door Roos de Jong. Meer informatie

Did you find this useful?