《跨國稅務新動向》紐西蘭 - 食品課徵消費稅之稅務考量

鑒於生活成本及食品價格節節攀升，而飲食為民生之必需，紐西蘭引發探討如何使食品價格更加實惠之聲浪，而民眾常見之看法即為建議政府取消徵收­「食品」之商品及服務稅（Goods and Services Tax；以下簡稱「消費稅」）。

取消徵收食品之消費稅無疑地能暫時降低部分支出，但從稅收角度，情況較為複雜。儘管取消徵收食品之消費稅或許能帶來部分成效，從財政角度，一般咸認此非為運用政府資金解決當前危機之最佳方式。

經濟合作暨發展組織（OECD）成員國，如英國、澳大利亞及加拿大等國家之法規對特定食品不予徵稅，然而，從紐西蘭的角度，實施該措施在本質上相當複雜，且可能非為最終且能快速降低紐西蘭食品成本之有效方式。近期有關海外增值稅（VAT）稅率變動之研究報告亦指出，最終消費者未受惠於大部分消費稅稅率之調降。如再考量消費模式，任何對於消費者之減稅方式，其中受益最大的族群多為花費更多之高收入家庭。

紐西蘭之商品及服務稅

紐西蘭消費稅課徵範圍相當廣。除了少數例外，絕大多數之商品及服務均須課徵15% 消費稅。值得注意的是，紐西蘭之消費稅稅基屬全球最廣泛的國家之一，其於1986年引入消費稅，並同時調降個人所得稅稅率及特定消費稅（excise duties）。由於稅基廣泛且課稅原則簡單，消費稅佔紐西蘭稅收之一大部分。2022年消費稅稅收為247億紐西蘭元，佔紐西蘭總稅收之25%。根據2018年稅收工作小組（Tax Working Group）公告之資料顯示，食品及飲料之消費稅稅收高達26億紐西蘭元（當時政府徵收之消費稅總稅收為187億紐西蘭元），該數值突顯出任何消費稅變動可能帶來重大之潛在成本。

倘若消費稅稅收降低，政府須考慮其他稅收來源以補足缺口。政府可能需削減等額之政府支出、自其他稅收增加等額之稅收，或增加借款。

各國經驗對特定食品徵收商品及服務稅

若取消針對所有食品與飲料之消費稅將帶來重大財政影響，因而全面取消不可行，則下一個要提出探討之問題就是是否僅取消「健康食品（healthy foods）」所徵收之消費稅，如麵包、奶油、雞蛋、牛奶、水果及蔬菜。然而，所謂健康食品之適用範圍須待進一步之定義解釋。舉例而言，如果牛奶得免徵消費稅，奶粉或牛奶替代品是否也應納入免徵範圍；同理，若水果得免徵消費稅，新鮮果汁、罐頭水果、冷凍水果或果醬是否也比照免徵。

對政府而言，擬訂具連貫性之框架來區分各類「好食品（good foods）」之消費稅課徵方式為一項艱鉅任務，且可能需不斷地滾動更新名單，以致於可能消弭個人因取消課徵食品消費稅所省下之花費。

許多國家（如澳大利亞及英國）就消費稅稅制進行修訂以實現政策目標，例如政府鼓勵人們購買健康產品，惟該政策卻可能導致課稅與免稅間之界線模糊難定。在英國，曾有判例決定Jaffa Cake是餅乾或蛋糕，以及Pringle是否為薯片；在愛爾蘭，曾有Subway使用的是否為「麵包」之判例。

如將這類規則應用於紐西蘭，巧克力豆餅乾可能免徵消費稅，因巧克力豆係於烘焙前添加至麵團中。然底部蘸有巧克力的餅乾則需課徵消費稅，因該巧克力為裝飾用途。因前述課稅範圍定義不明，倘若實施該項政策，最終將可能間接增加整體之遵循成本。                                    

議員Rawiri Waititi近期提議取消徵收所有食品及非酒精飲料之消費稅草案。理論上，此方式就分類角度來說較為容易，惟仍存在許多潛在問題。首先，「食品」之定義與《食品法2004》（Food Act 2004）一致，而該法就食品之解釋範圍甚廣。此外，該草案僅取消對消費者徵收之消費稅，故可能排除適用於供應商，如餐廳及超市，這將可能致超市需自行判斷顧客為消費者（免徵消費稅），或是替咖啡館/餐廳採購牛奶或雞蛋之員工（需課徵15% 消費稅）。

取消徵收食品之商品及服務稅的最大受益者

消費稅被視為一項累退稅（regressive tax），即對於較低收入家庭具更大之影響。

稅收工作小組於2018年指出，食品及飲料支出佔收入最低十分之一家庭之每周家庭支出約20%，而佔收入最高十分之一家庭之每周家庭支出約14%。

雖取消徵收食品消費稅有利於所有家庭，惟受惠更多的卻是那些花費較多金額在食品上的富裕家庭（即使食品支出佔其所有支出比例較低）。

如取消徵收所有食品之消費稅，雖免徵一瓶牛奶之消費稅所帶來的價格變動並不大，但空運進口的魚子醬或松露等因免徵消費稅將造成較大的價格影響，且其非屬生活必需品（essential food）。

取消食品之商品及服務稅不必然會降低食品價格

取消徵收食品之消費稅一般咸認可為個人省下約15%（紐西蘭消費稅標準稅率）之支出，但實際上未必如此。

研究顯示，取消徵收消費稅或增值稅通常不會使價格相應降低。當英國取消衛生棉條之增值稅時，消費者之整體支出僅降低1.0%至1.5%，而當時增值稅率為5%。

其他考量因素包括：

• 如果市場持續支付較高價格，生產商/製造商之降價意願
• 是否有能力於取消徵收消費稅前，阻止人為通貨膨脹，而使價格有降溫跡象
• 有關常見訂價策略之「價格點」（price point）之影響，如：訂價紐西蘭幣0.99元(而非1元)
• 降低徵收食品之消費稅是否導致民眾增加政府壓力去降低/取消徵收其他商品及服務之消費稅，如：藥品、教育及公共交通。
• 民眾因消費稅變動而降低食品支出，實際上是否會間接對整個總體經濟產生通膨影響。

取消徵收食品之消費稅對於降低紐西蘭個人及家庭之食品支出可能非為一有效方式。同時，一旦取消徵收所有食品之消費稅，將可能導致紐西蘭稅收大幅減少，而需另謀稅源。若參考其他國家之做法，針對特定食品免徵消費稅之措施，則可能因課稅範圍定義模糊而導致遵循不易，進而可能辜負了政府欲就此舉協助較低收入家庭度過當前經濟情勢之美意。