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Umsetzung von Basel III in der Europäischen Union

Vorbereitung des Legislativvorschlags der Europäischen Kommission zur CRR3 und CRD6  

Die Europäische Kommission bereitet mit der CRR3 und der CRD6 derzeit das nächste EU-Bankenregulierungspakt vor. Der Legislativvorschlag zur Umsetzung der letzten noch offenen Elemente des im Dezember 2017 vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) vereinbarten finalen Basel-III-Rahmenwerks (“Basel IV”) auf europäischer Ebene wird für Mitte 2020 erwartet.

Der nun beginnenden Konsultation der EU-Kommission zur CRR3 und CRD6 ging ein Call for Advice an die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) voraus, über die wir Sie in einem separaten Beitrag informieren. In diesem Kontext hat die EBA am 5. August 2019 ihre bislang umfangreichste Basel IV-Auswirkungsstudie für den europäischen Bankensektor sowie Empfehlungen zur Umsetzung in europäisches Recht vorgestellt. Darüber hinaus fand am 12. November 2019 bereits eine öffentliche Anhörung auf Initiative der EU-Kommission statt, um den Ansatz der EU bei der Umsetzung des Baseler Rahmens öffentlich zu diskutieren.
Neben den weitreichenden, aus Basel IV resultierenden Anpassungen stellt die Kommission zudem die Berücksichtigung der folgenden Themengebiete in Aussicht:

  1. Straffung des regulatorischen Meldewesens
  2. Berücksichtigung von ESG-Risiken (Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken) in den Kapitalanforderungen und 
  3. Verbesserung der Fit-and-Proper-Anforderungen in der CRD zur Stärkung der Banksteuerung.

Erwartete nächste Schritte:

Bis zum Jahresende erwartet die Kommission von der EBA einen zweiten Bericht inklusive technischer Empfehlungen zur Umsetzung von Basel IV als weiteres Ergebnis ihres Call for Advice. Hierauf aufbauend wird die Kommission den Legislativvorschlag finalisieren und voraussichtlich im Juni 2020 veröffentlichen. Dieser Vorschlag bildet gleichzeitig den Startschuss für die sich anschließenden Trilog-Verhandlungen mit Europäischem Parlament und Europäischem Rat.

Im Folgenden werden eine Reihe von Kernpunkten aus der öffentlichen Anhörung aufgezeigt, welche nach unserer Einschätzung das anstehende Gesetzespakt sowie die korrespondierenden politischen Diskussionen maßgeblich prägen werden.

Zeitlicher Ablauf der Implementierung

Die Europäische Kommission und andere Regulierungsbehörden (wie bspw. die EBA) haben bereits erklärt, dass sie eine Implementierung der überarbeiteten Basel-III-Regeln gemäß der vom BCBS festgelegten Zielsetzung zum 1. Januar 2022 anstreben. Inwiefern ein Abschluss der Gesetzgebungsverhandlungen vor Ablauf dieser Frist realisierbar ist, bleibt indes vor dem Hintergrund der bisherigen Erfahrungen in Bezug auf die Verhandlungen zur CRR und CRR2 abzuwarten. Ferner dürfte nach Inkrafttreten der CRR3 zudem eine zusätzliche Umsetzungsphase folgen, bevor die neuen Vorschriften de facto anzuwenden sind. In diesem Zusammenhang bleibt schließlich zu beobachten, wie etwaige Verzögerungen in der Zeitplanung in unterschiedlichen Jurisdiktionen zu Inkonsistenzen in der Umsetzung aus Sicht der Institute führen.

Konsequente Umsetzung der Basler Standards

Obgleich die vollumfängliche Umsetzung der BCBS-Regelungen auf EU-Ebene seitens der Europäischen Aufsichtsbehörden (angeführt von EBA und SSM) grundsätzlich befürwortet wird, sind – ausgehend von der erwarteten Erhöhung der Eigenmittelanforderungen in Höhe von durchschnittlich 24,4 % durch die CRR3-Umsetzung – Anpassungen im EU-Regelwerk grundsätzlich denkbar. „Europäische Besonderheiten“ waren bereits in früheren CRD/CRR-Verhandlungen häufiger ausschlaggebend, um Abweichungen von den globalen BCBS-Standards zu rechtfertigen. Eine Analyse dieser strukturellen Besonderheiten wird vor dem Hintergrund der Forderung der europäischen Finanzminister aus dem Jahr 2018, dass die Umsetzung von Basel IV nicht zu einer Erhöhung des Gesamtkapitals der EU-Banken führen dürfe, umso wichtiger.

Diese Debatte konzentriert sich bis dato größtenteils auf die Kalibrierung des standardisierten Output-Floors, welcher ein zentrales Element der Basel-IV-Bemühungen darstellt. Dieser soll nach Vorgaben des BCBS bei 72,5 % der aggregierten RWA nach Standardansätzen liegen. Vor diesem Hintergrund haben die Europäischen Aufsichtsbehörden betont, dass eine Änderung der vorgegebenen Kalibrierung durch die EU dem internationalen Konsens über die Eigenmittelvorschriften entgegensteht. Es wird befürchtet, dass eine Abkehr von diesem Konsens einige Jurisdiktionen dazu veranlassen könnte, die Umsetzung wichtiger Bestandteile des Rechtsrahmens ihrerseits nicht weiter zu verfolgen.

Ein weiterer zentraler Diskussionspunkt bildet die Behandlung von Engagements gegenüber ungerateten Unternehmen im Kreditrisikostandardansatz (KSA). Branchenverbände und eine Reihe von EU-Mitgliedstaaten haben in diesem Kontext argumentiert, dass die bisherige Ausgestaltung der Basler Vorgaben europäische Banken benachteiligt, da gerade kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in der EU viel seltener über eine externe Bonitätseinstufung verfügen als ihre amerikanischen Peers. Zwar erkennen EBA und SSM an, dass die Vorgaben des BCBS nicht in jedem Fall optimal an den europäischen Bedürfnissen ausgerichtet sind, stellen jedoch gleichzeitig klar, dass dies der Preis für eine global einheitliche Umsetzung des Basler Rahmenwerks sei.

Hierzu haben die globalen Standardsetter (u.a. BCBS und Financial Stability Board) angemerkt, dass das beschlossene Basler Rahmenwerk bereits eine Reihe von Änderungen enthält, welche die Bedürfnisse des europäischen Bankensektors berücksichtigen. Von weiteren Abweichungen solle daher abgesehen werden. Im Gegensatz dazu hat die EU-Kommission jedoch betont, dass sie offen für Überlegungen sei, inwiefern weitere begründete Anpassungen zur Abbildung europäischer Besonderheiten notwendig sein könnten.

Proportionalität

Es wird zudem diskutiert, inwiefern es sinnvoll ist, das Basler Rahmenwerk in der EU vollständig anzuwenden oder einen proportionalen Ansatz bei der Implementierung zu verfolgen. Diese Fragestellungen waren auch zentraler Bestandteil der Diskussion im Vorfeld des CRR2-Vorschlags im Jahr 2016 und führten letztendlich zu einer gewissen Straffung der Meldepflichten für kleine und mittlere Banken. Die Meinung zu weiteren proportionalen Ansätzen ist geteilt: In der EU-Kommission gibt es Stimmen, dass die Geschäftsmodelle kleiner Institute nicht automatisch weniger riskant seien. Deshalb sollten kleinere Institute auch nicht einfacheren Regeln unterliegen. Vor diesem Hintergrund geht es mehr darum, den Verwaltungsaufwand für kleinere Institute zu verringern.

In dieser Debatte haben einige Vertreter der Industrie und der Mitgliedstaaten darauf hingewiesen, dass Maßnahmen für kleine und mittlere Banken wenig dazu beitragen würden, die Gesamtauswirkungen auf den EU-Bankensektor abzumildern, da 99% der in der Auswirkungsstudie der EBA projizierten zusätzlichen Kapitalanforderungen bei Großbanken schlagend würden. Stattdessen argumentieren sie, dass die Proportionalität zukünftig umfassender verstanden werden müsse, um die angemessene Behandlung verschiedener Risikoarten und unterschiedlicher Geschäftsmodelle mit einzubeziehen.

Fragmentierung des EU-Bankenmarktes

Die Fragmentierung des EU-Bankenmarkts und die daraus resultierenden Auswirkungen auf eine grenzüberschreitende Konsolidierung und Effizienz von internationalen Bankengruppen wird weiterhin kritisch betrachtet. Wir gehen davon aus, dass die Kommission mit der CRR3/CRD6 einen weiteren Versuch unternehmen wird, den nationalen Aufsichtsbehörden zusätzlichen Spielraum einzuräumen, um bei Tochtergesellschaften, welche einem Mutterinstitut innerhalb der Eurozone angehören, auf die Einhaltung der Kapital- und Liquiditätsanforderungen auf Ebene der Tochtergesellschaften zu verzichten. Allerdings wurde dieser Versuch schon im Rahmen der CRR2 gestartet und scheiterte in den Verhandlungen schließlich am Widerstand verschiedener Mitgliedstaaten, insbesondere derer, in denen die internationalen Institutsgruppen ihren Sitz haben.

In diesem Kontext wird zudem die Anwendungsebene der neuen Eigenkapitalanforderungen, insbesondere des Output Floors, diskutiert. Die EBA empfahl der Kommission hierzu im August 2019 die Anwendung sowohl auf Gruppen- als auch Tochterebene. Dieser Ansatz stieß jedoch bei vielen Interessensvertretern auf Widerstand, da dies das Risikomanagement diversifizierter Konzerne erschwert würde. In der öffentlichen Anhörung vom 12. November 2019 wies der SSM darauf hin, eine Anwendung auf konsolidierter Ebene vorzuziehen. Die Kommission hat die EBA in diesem Kontext um eine Auswikrungsanalyse gebeten, in der die Vor- und Nachteile einer Anwendung auf teilkonsolidierter Ebene bewertet werden sollen.

Untermauerung durch die Institute

Die EU-Kommission hat betont, dass sie weitere Auskünfte von den betroffenen Instituten erwartet, falls sie bei der Umsetzung des Basler Rahmenwerks von den Beschlüssen abweichen soll. Eine erste Konsultation hat die EU-Kommission bereits im Mai 2018 durchgeführt. Die nun laufende öffentliche Konsultation sollte als Signal der Kommission interpretiert werden, dass sie stärkere Argumente und mehr Daten aus der Branche benötigt, um im Interesse der europäischen Institute handeln zu können. Hierbei liegt ein besonderes Interesse an Nachweisen, die belegen, dass Basel IV den europäischen Bankenmarkt unverhältnismäßig stark trifft, dass hierdurch die Kreditvergabe und Finanzierung der "Realwirtschaft" beeinflusst werden könnten und dass sich Maßnahmen zur Verbesserung der Verhältnismäßigkeit des Aufsichtsrahmens auf europäischer Ebene letztendlich positiv auf die Wirtschaft und die Risikolage auswirken.

Bei der Analyse Ihrer institutsspezifischen Betroffenheit im Kontext von „Basel IV“ sowie den zu erwartenden Steuerungs- und Kapitalimplikationen stehen wir Ihnen mit unserer fachlichen Expertise und Projekterfahrung gerne zur Verfügung und würden uns freuen, mit Ihnen persönlich in Kontakt zu treten.