當都市更新遇上危老重建：台灣老舊社區的未來該怎麼選？

一、 都市更新與危老重建：兩種改造模式的比較

（一） 都市更新及危老重建都是政府為了推行老舊社區改造所提出的重要政策，但從二者的程序、法規、適用對象及推動方式來觀察，可發現二者間存在明顯的差異。

（二） 由最為直觀的基地面積來看，都市更新通常涉及較大範圍的基地。以臺北市為例，實施者在劃定更新單元時，原則上基地面積應達1,000平方公尺（約300坪）以上。而若基地面積是介於500至1,000平方公尺（約150至300坪）之間時，則須具備特殊理由，並經過都市更新及爭議處理審議會審議通過，才能例外適用。

（三） 相較之下，危老重建主要針對特定建築物進行重建，並無最低面積限制，因此大多數申請案的基地範圍較小。根據統計，截至去年（2024年）12月31日，臺北市核准的危老重建計畫中，平均基地面積僅為625.46平方公尺（約190坪），顯示危老重建適用於小規模的個案重建。

（四） 然而，這種「小規模更新」方式雖然能加速重建進程，讓部分老舊建築獲得改善，但因缺乏整體規劃，無法同步更新周邊基礎設施，恐導致社區發展不均衡。因此，是否真的能有效解決台灣城市老化問題，仍值得深入探討。

二、 危老重建的推動瓶頸：真的有辦法「速成」嗎？

（一） 為鼓勵危老重建，政府過去曾提供容積獎勵作為誘因。危老條例自2017年5月施行，針對30年以上老屋或危險建物設立「時程獎勵」與「規模獎勵」。時程獎勵原本在條例施行後三年內申請可獲得10％容積獎勵，但每年遞減，至今僅剩1％，並將於今年（2025年）5月完全歸零。規模獎勵則規定，基地面積達200平方公尺可獲2％容積獎勵，之後每增加100平方公尺，可再獲得0.5％，但兩者合計最高不得超過10％。

（二） 然而，隨著時程獎勵降至1％，若要透過規模獎勵補足至10％，基地面積需達1,600平方公尺（約480坪），這與臺北市核准危老重建案的平均基地面積625.46平方公尺（約190坪）顯然有所差距。換言之，多數個案因基地面積不足，難以獲得完整獎勵，進而影響住戶與建商的參與意願。容積獎勵的縮減直接壓低建商的投資報酬率，使部分開發案因收益不足而擱置。同時，住戶可分回的空間減少，對重建的支持度亦隨之下降，導致推動進度受阻。

（三） 另外，近年來建築成本不斷上升，成為危老重建推動的另一大挑戰。營造工程物價指數（CCI）於2024年11月達112.02，創歷史新高。其上升主因包括原物料價格波動，如鋼筋價格持續上揚，影響建築成本；勞務成本亦明顯上漲，2024年9月勞務類指數年增率達4.27％，顯示人力短缺與工資上升趨勢仍在持續。這些因素直接推升施工費用，壓縮建商利潤，進而影響危老重建的經濟效益與推動意願。

（四） 以臺北市為例，2020年危老重建受理件數達388件，但隨著建築成本飆升，2021年驟降至189件，2022年進一步減少至141件，呈現明顯下滑趨勢。高成本不僅使建商在評估投資報酬率時更加謹慎，也增加了住戶的經濟負擔，對於住戶參與重建之意願有重大影響。

（五） 而且，建築成本上升對小型基地影響尤為嚴重，根據臺北市政府統計，截至2024年1月31日為止，累計98件危老重建案失效，其中71件屬於面積未達150坪的小基地開發案，顯示小型基地在高成本環境下推動重建的難度更大。

（六） 危老重建雖為加速老屋重建的重要工具，但不能被視為解決所有老舊建築問題的萬靈丹。當前容積獎勵縮減、建築成本上升與小基地推動困難，已顯示危老政策的侷限性。而政府不僅應強化都市更新與危老重建的整合，提高區域規劃與基礎設施同步提升的機制外，也應重新檢討獎勵政策、提供融資支持，避免危老重建淪為少數大型基地受惠的政策，真正讓老舊社區得以安全、合理地翻新發展。

三、 都市更新與危老重建的衝突：雙軌並行的矛盾與挑戰

（一） 都市更新與危老重建同為提升居住安全與促進城市發展的政策工具，然因政策設計與推動模式不同，衍生競爭與衝突，甚至彼此阻礙推動。

（二） 首先，兩者獎勵機制無法並存，住戶或建商一旦選擇其中一種方式，即排除另一方案。依「都市危險及老舊建築物加速重建條例」第6條第6項規定，申請危老重建的建築物不得同時適用其他法令的建築容積獎勵。此排他性設計，使部分住戶或建商傾向優先申請危老重建，以確保自身利益，卻可能影響都市更新計畫推動。

（三） 其次，兩者推動模式不同，導致規劃衝突。都市更新強調區域整合與長期規劃，需多數住戶同意並經政府審議，而危老重建則以個別建築為單位，程序較簡便，決策分散。當都市更新區域內部分建築先行危老重建，可能導致新舊建築混雜、高度不一、基礎設施難整合，影響都市整體發展。

（四） 此外，都市更新門檻較高，整合過程漫長，部分住戶因無法迅速達成共識而轉向危老重建，形成「都市更新計畫遭危老分割，難以達成整合門檻」的困境。而如前述，都市更新涉及較大範圍的基地整合，需多數住戶同意，過程可能曠日廢時，甚至因意見分歧導致計畫擱置。相較之下，危老重建僅需單一建築物內所有住戶同意即可申請，對於希望迅速改善居住條件的住戶而言更具吸引力。然而，當部分住戶選擇危老重建時，都市更新計畫將更難達成合意門檻，甚至因而拆分，影響都市更新計畫之推動。

（五） 整體而言，都市更新與危老重建的衝突並非單純選擇問題，而是政策結構上的競爭。政府應調整兩者間的矛盾，確保都市發展兼顧建築安全與區域整體規劃，避免兩者相互牴觸，以促進老舊社區翻新與城市均衡發展。

四、 台灣老舊社區的未來：該選擇都市更新還是危老重建？

都市更新與危老重建的選擇應視基地條件、住戶共識及經濟效益而定。若基地較大、社區可達成多數共識，都市更新能提供較完整的區域規劃與基礎設施改善。反之，若基地小且住戶能達到100%同意，危老重建則能更迅速提升居住安全。然而，現行法律導致兩者競爭，政府應修訂「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，允許符合一定條件之建物兼容適用兩者獎勵，輔以上限值避免容積獎勵過高而影響環境負載及居住品質，且明文規定危老重建核准處分與都市更新相關行政處分可以併存，妥善規範處理兩者之競合關係，避免「危老重建卡關都市更新」之情形，並加強配套融資措施，以提升政策協同效益，確保老舊社區得以有序翻新。