미국 정부, 팬데믹 이후 인재 구인난 직면...해결방안은

미국 정부, 팬데믹 이후 인재 구인난 직면...해결방안은

보통 경기순환(business cycle)^[1]이 정부의 인력 수급에 큰 영향을 주는 경우는 드물다. 하지만 2020년 2~4월 기간 발생한 경기 침체는 달랐다. 당시 코로나19 팬데믹의 직격탄은 대부분 민간 부문이 맞았지만, 정부 부문의 고용도 급격히 감소했다.  과거 침체기와 달리 전례 없는 셧다운과 사회적 거리두기 등의 제한으로 인해, 같은 해 2~5월 세수가 급감하면서 미국 지방정부와 주정부의 비농업 고용이 약 150만 명 감소했다.^[2]

다행히도 이런 양상은 오래 지속되지 않았다. 경제 활동이 회복되기 시작하면서 민간과 정부 부문 모두 고용 시장이 살아났다. 현재 정부 고용인구^[3]는 2020년 2월보다 1.8% 증가했고, 해고^[4]는 안정화되었다. 하지만 팬데믹 악몽의 기억이 사라지면서, 정부는 팬데믹 이전보다 더 높아진 구인 수요를 채워야 하는 새로운 해결과제에 직면했다. 이 문제를 풀기는 쉽지 않은 일인데, 특히 정부가 인재 확보를 위해 민간 부문과 갈수록 더 많이 경쟁해야 하는 기술, 재무 및 관리 분야 직종의 경우 더욱 상황이 심각하다.

정부 고용 인력은 수년간 꾸준한 속도로 성장

2024년 4월 현재 정부 고용자 수는 2,330만 명으로, 미국 경제 전체 고용 인구의 14.7%를 차지한다. 지방정부가 이들 중 64%를 고용했고, 주 정부(23.4%)와 연방정부(12.9%)가 각각 그 뒤를 잇는다. 21세기가 시작된 이래 미국 정부 고용 인력은 약 13.3% 정도 꾸준히 증가했다. 이러한 증가율은 전체 민간 부문(22.5% 증가)보다는 낮지만 도매업, 소매업 그리고 제조업(일자리가 감소)과 같은 주요 부문에 비해서는 높은 것이다.

전체 정부 고용 인력 중에서는 주 정부 공무원(14.4%)이 같은 기간 동안 가장 많이 증가했으며, 그 다음 지방 정부(14%)와 연방 정부(8%) 순으로 증가했다. 주 및 지방 정부(특히 주 정부)에서 고용 인력이 증가한 주된 이유는 교육 부문의 채용 증가에 있다. 예를 들어, 2024년 4월 주 및 지방 정부의 교육 서비스 총 고용 인구는 1,070만 명으로, 전체 정부 고용 인력의 46%에 달한다.

연방 정부의 고용 증가율이 낮아 보일 수도 있지만, 이 데이터는 연방 정부 내의 두 가지 핵심 인력을 포착하지 못한다. 첫째, 고용 데이터에는 오랫동안 계속 증가하고 있는 계약직 및 임시직 근로자가 포함되지 않는다.^[5] 예를 들어, 2020년 브루킹스(Brookings)의 연구에 따르면 계약직 및 임시직 직원은 연방 정부 정규직 직원의 3배가 넘는다.^[6] 둘째, 고용 데이터에는 군대가 포함되지 않는다. 앞서 브루킹스 연구에 따르면 2020년에 군인은 140만 명에 달했다.^[7] 이를 감안하면 현재 연방 정부의 고용 인력이 1980년대 중반이나 1990년대 중반과 거의 같은 수준인 것이 놀라운 일은 아니다.

2020년 침체기 정부 고용, 이례적으로 감소

경기 침체와 확장 등과 같은 경기순환은 정부보다는 민간 부문 고용에 더 큰 영향을 미친다. 정부 활동은 경기 변동보다는 연방 의회 예산 편성과 주 및 지방 정부의 세수에 더 의존하기 때문이다. 예를 들어, 2007년 12월부터 2009년 6월까지 발생한 경기 침체기에 민간 부문 고용이 760만 명 감소했지만 정부 고용은 20만 명 증가했다.

그러나 2020년의 경기 침체기의 양상은 달랐다(그림 1). 주 정부와 지방 정부 중심으로 정부 고용은 당시 경기 침체기인 2020년 2월과 4월 사이에 4.2% 감소했고, 5월에는 추가로 2.4% 더 감소했다. 이러한 정부 고용 감소의 배경은 무엇인가? 2020년 정부 인력의 위축은 주로 코로나19 팬데믹으로 인한 글로벌 보건 비상사태인 경기 침체의 성격 때문이었지 경제적 또는 재정적 요인 때문은 아니었다. 당시 셧다운과 사회적 거리두기 등의 제한으로 인해 세수가 급감했을 때, 거의 모든 주가 균형 예산 상황이었기 때문에 주 정부와 지방 정부는 근로자를 해고할 수밖에 없었다.^[8] 미국 노동통계국(BLS)의 구인·이직 보고서(Job Openings and Labor Turnover Survey) 데이터에 따르면 2020년 3월부터 6월까지 주 및 지방 정부의 해고 건수가 79만5,000건으로 해당 기간 정부 전체 해고 건수의 93%에 달했다. 그리고 교육 서비스 분야가 주 및 지방 정부 해고의 약 56%를 차지했다. 앞서 다른 경기 침체기에도 세수는 감소했지만 2000년에 비해서는 훨씬 더 느리게 감소했다. 이 때문에 글로벌 금융 위기의 경우 해당 시기가 끝날 무렵에야 해고가 증가했다(그림 2).

그림 2는 2020년에 정부의 해고 및 해직율이 두 번 고점을 찍었다는 것을 보여준다. 그러나 이는 팬데믹과는 무관하며, 주 및 지방 정부와는 아무런 관련이 없는 일이다. 대신 2020년 9월과 11월 사이에 연방 정부에서 해고(약 30만 8,000건)가 증가했는데, 이는 10년마다 실시하는 인구 조사에서 임시직 및 부정기 근로자가 처리되는 방식 때문이다.^[9] 이는 앞선 10년 인구 조사 때인 2010년 6월과 8월 사이 정부의 해고율이 급증한 것과 유사한 사례다.

그림 1에서 주목해야 할 또 다른 점은 2009년 6월부터 2020년 2월까지의 회복 기간 동안 미국 우체국의 고용이 이 기간 직전의 경기 침체에 비해 더 빠르게 감소했다는 것이다. 우체국 고용은 경기순환에 반응하지 않고 1990년대 이후 꾸준한 감소세를 이어갔다. 이 기간 이후로 미국 우체국의 업무 영역은 기술 변화(예: 이메일)와 민간 부문과의 경쟁 심화 등으로 인해 꾸준히 감소했다.^[10] 실제로 노동통계국은 2022년에서 2023년 사이에 우편 서비스 근로자의 고용이 8% 더 감소한 것으로 추정한다.^[11]

그림 1과 2는 또한 지난 경기 침체 기간 동안 정부 고용이 감소했지만 민간 부문보다는 감소 폭이 훨씬 작았다는 것을 보여준다. 예를 들어, 정부의 해고 및 해직율은 2020년 4월에 1.2%로 정점을 찍은 반면, 민간 부문의 해고율 정점은 10.4%(2020년 3월)에 달했다.

정부 고용은 2020년 감소 이후 안정화

민간 부문과 마찬가지로 정부의 고용 감소세는 오래 지속되지 않았고, 2020년 중반 경제 활동이 재개되면서 증가세로 반전했다. 그림 1이 보여주는 것처럼 정부 일자리는 현재는 팬데믹 이전 수준을 상회하며, 연방 일자리는 2020년 2월보다 5% 증가해 가장 많이 늘었다. 해고(그림 2)와 퇴사(그림 3)에 대한 데이터도 정부와 민간 부문의 비율이 모두 안정되어 현재는 팬데믹 이전과 비슷하다는 것을 보여준다. 실제로 2024년 1분기 연방정부(0.2%)와 주 및 지방 정부(0.4%)의 월 평균 해고 및 해직율은 2019년 월 평균 수치보다 약간 낮다.

그런데 구인의 경우에 대해서는 마찬가지 분석이 적용되지 않는다. 2020년 경기 침체로 인해 정부 내 일자리가 감소했지만 경제 회복이 본격화되자 회복되었다. 그리고 2022년 이후 감소세에도 불구하고 구인 비율은 여전히 팬데믹 이전보다 높다(그림 4). 정부 내에서는 교육 서비스를 제외한 연방 정부와 주 및 지방 정부의 구인 비율이 더 높았다(그림 5).

그림 4와 5는 또한 정부와 민간 부문의 일자리 증가가 최근의 현상이 아니라는 것을 보여준다. 2009년 이후 구인 비율이 꾸준히 상승했다. 이러한 추세의 원인은 정부와 민간 부문에서 특정 기술을 갖춘 인력에 대한 수요가 증가했지만 이를 수행할 적절한 인력을 찾지 못했기 때문일 수 있다. 정부에서 이러한 일자리 중 일부는 사회보장 서비스 및 사법부 업무와 같은 특화된 업무와 관련되었을 수 있다. 그러나 기술과 같은 다른 분야에서는 정부가 해당 인재를 확보하기 위해 민간 부문과 점점 더 경쟁하고 있다. 이는 직업 고용의 추세를 보면 알 수 있다.

수요가 높은 인재에 대한 경쟁 심화

업무 프로세스가 발전함에 따라, 정부 및 민간 부문 모두 프로세스 변화를 지원하는 기술 근로자와 재무 및 관리 전문가 고용을 늘리고 있다.^[12] 그림 6은 2003년 이후 민간 부문과 정부 모두에서 나타난 일부 주요 직종의 고용 증가율을 보여준다. 예를 들어, 기술 인력의 중요한 부분인 컴퓨터 및 수학 과학 직종^[13]의 고용은 2003년에서 2023년 사이 정부에서 연평균 1.8%씩 증가했다. 민간 부문의 증가율 3.2%로 이보다 더 높다. 실제로 최근 몇 년 동안 코로나19 팬데믹이 가속기 역할을 하면서 기술 채택이 가속화되자 성장률이 높아졌다.^[14] 반면 기술의 역할이 확대되면서 사무, 행정 지원 등 직종에 대한 수요는 감소했다.

수요가 증가한 곳은 기술 인력만이 아니다. 비즈니스 및 금융 오퍼레이션 직종의 고용도 정부와 민간 부문에서 차이는 있지만 모두 급격히 증가했다(그림 6). 정부에서는 예산 분석가, 청구 조정, 심사관 및 조사관이 더 큰 역할을 하는 반면(보다 광범위한 감독이 필요), 민간 부문은 개인 재무자문역, 재무분석가, 대출 담당자, 보험 인수자 및 세무 대리인이 훨씬 더 많이 필요하다.^[15]

그림 6은 또한 2003년에서 2023년 사이 보다 긴 기간 동안 가장 빠르게 성장하는 직업군이 2019년부터 2023년 사이 좀더 최근 기간에 더 빠른 속도로 진행되었음을 보여준다. 정부와 민간 부문의 강력한 고용 수요가 겹치고 심화됨에 따라, 특정 유형의 인재에 대한 경쟁은 계속 치열해질 전망이다. 

이 문제를 해결하기 위해서는 정부가 민간 부문과 인재 확보 경쟁에서 성과를 낼 수 있어야 한다. 먼저 구직자가 정부를 직장으로 선택하고자 하는 수준이 되도록 고용주의 가치 제안을 변경해야 한다.^[16] 또한 노동 시장에서 필요한 인재의 수요와 공급 사이의 불일치 해소를 위한 중점 경제 정책을 실시하는 것도 필요하다.

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1 National Bureau of Economic Research, “US business cycle expansions and contractions,” accessed June 2024. 미국에서 발생한 경기 침체 및 회복 시점(월별 및 분기별)은 해당 사이트를 참고하라.
2 United States Bureau of Labor Statistics, “Establishment survey,” accessed using Haver Analytics in June 2024. 이 글 전체에서 급여 데이터는 본 출처에서 가져온 것이다. 정부 급여 데이터에는 군대는 포함하지 않는다. 관련 정의에 대한 자세한 내용은 다음을 참조하라: US Bureau of Labor Statistics, “Current employment statistics,” February 2, 이 글에서 언급한 데이터 세트에는 정부 인력 중에 군대가 포함되지 않는다.
3 이번 보고서에서 ‘급여’라는 단어는 비농업 급여를 지칭한다.
4 US Bureau of Labor Statistics, “Job openings and labor turnover survey,” accessed using Haver Analytics in June 2024. 보고서 내 구인, 채용, 사직, 해고와 해직 등의 데이터는 모두 본 출처에서 나온 것이다. 이러한 정부 데이터에 군대는 포함되지 않는다.
5 The Volcker Alliance, “The true size of government,” September 29, 2017; Paul C. Light, “The true size of government is nearing a record high,” The Brookings Institution, October 7, 2020.
6 Light, “The true size of government is nearing a record high.”
7 Ibid.
8 Erin Huffer and Aravind Boddupalli, “COVID-19’s effect on employment varies across states, except in one sector: Government jobs,” Urban Institute, May 22, 2020.
9 United States Bureau of Labor Statistics, “Job openings and labor turnover: September 2020,” press release, November 10, 2020.
10 Drew Desilver and Katherine Schaeffer, “The state of the US Postal Service in 8 charts,” Pew Research Center, May 14, 2020; United States Postal Service, “US Postal Service reports second quarter fiscal year 2024 results,” May 9, 2024; Monique Morrissey, The war against the Postal Service, Economic Policy Institute, December 16, 2020.
11 US Bureau of Labor Statistics, “Postal Service workers,” Occupational Outlook Handbook, April 17, 2024.
12 US Bureau of Labor Statistics, “Occupational Employment and Wage Statistics,” accessed using Haver Analytics in June 2024. 이 보고서의 모든 직업 관련 데이터는 본 출처를 이용한 것이다. 정부 데이터는 군대를 포함하지 않는다. 용어에 대해서는 다음을 참조하라: US Bureau of Labor Statistics, “Occupational employment and wages technical note,” news release, April 3, 2024.
13 Akrur Barua, “The tech workforce is expanding—and changing—as different sectors battle for talent,” Deloitte Insights, December 16, 2021.
14 Ibid.
15 Akrur Barua and Peter Viechnicki, “Looking for convergence: How is the government workforce similar to the private sector?,” Deloitte Insights, April 26, 2017.
16 Amrita Datar, J.R. Ruiz, John O’Leary, Sushumna Agarwal, and Roopa Sanwardeker, “Government can win the talent race—Here’s how,” Deloitte Insights, May 23, 2022.
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