Skok na głęboką wodę, czyli pierwszy okres taryfowy PGW „Wody Polskie” w roli regulatora taryfowego

Zmiany w sektorze wodociągowo - kanalizacyjnym

W ostatnich miesiącach, dotychczas względnie spokojne otoczenie prawne sektora wodociągowo-kanalizacyjnego ulegało szeregowi zmian, które stawiały coraz to nowe wyzwania przed przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi. W lipcu 2017 roku miała miejsce nowelizacja Prawa wodnego, w wyniku której m.in. zmieniona została definicja ścieków, skutkując wyłączeniem z niej wód opadowych i roztopowych. Choć zapisy te mogły pośrednio wskazywać na chęć ustawodawcy do formalnego uregulowania kwestii wynagradzania za świadczenie usług związanych z tym obszarem, to uchwalona w listopadzie 2017 roku Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków (tzw. UZZW) nie wprowadziła w tym zakresie istotnych zmian. Zmieniono jednak podejście do kwestii weryfikacji taryf oraz ich akceptacji, czyli zadań realizowanych do tej pory na szczeblu samorządowym, które to zostały powierzone Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu „Wody Polskie”. Dla przedsiębiorstw kluczowa stała się więc kwestia tzw. Rozporządzenia taryfowego, które szczegółowo precyzowałoby metodykę kalkulacji taryf, a także pośrednio mogłoby wskazywać na oczekiwania Regulatora wobec spółek i przedstawianych przez nie wniosków taryfowych. Na opublikowanie Rozporządzenia sektor musiał zaczekać jednak do 2 marca 2018 roku, a to m.in. ze względu na zmianę Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, a także potrzebę przeprowadzenia szeregu konsultacji związanych z kontrowersyjnymi dla branży zapisami, dotyczącymi np. braku możliwości uwzględniania w taryfie kosztu amortyzacji ze środków trwałych nabytych z dotacji. Wydaje się, że ostateczna wersja Rozporządzenia ma dla spółek dużo „łagodniejszą” wymowę, choć należy jednocześnie podkreślić, że pozostawione zostały w nim zapisy, które mogą pozwolić Regulatorowi na poszukiwanie potencjału do zwiększania efektywności przedsiębiorstw. Otwarte pozostają na razie kwestie przyjętej metodyki oceny wniosków taryfowych, a także poziomu ambicji w zakresie presji kosztowej – innymi słowy tego, jaki poziom efektywności będzie dla Regulatora satysfakcjonujący – czyli uzasadniony.

Doświadczenia sektora dystrybucji energii elektrycznej

W celu poszukiwania odpowiedzi na to pytanie możliwe jest wykorzystanie doświadczeń sektora dystrybucji energii elektrycznej, który podobne zmiany otoczenia regulacyjnego ma już za sobą. Spółki te, które również mają charakter monopoli naturalnych, podlegają centralnemu regulatorowi, jakim jest Urząd Regulacji Energetyki. URE z roku na rok doskonali metody oceny wniosków taryfowych, wprowadzając coraz bardziej zaawansowane modele ekonometryczne oraz uzależniając poziom przychodu regulowanego nie tylko od bazy kosztowej oraz wykorzystywanych aktywów trwałych, ale również jakości świadczonych usług. To, co dla sektora wodociągowo-kanalizacyjnego może być jednak kluczową analogią wynikającą z tego porównania, to pojęcie OPEX-GAP, czyli luki pomiędzy kosztami operacyjnymi ponoszonymi przez spółki a kosztami uzasadnionymi, a więc tymi uznanymi przez regulatora i w konsekwencji zwracanymi w taryfie. Z ogólnodostępnych informacji wynika, że w 2011 roku wysokość tej luki u jednego z Operatorów Systemu Dystrybucyjnego wynosiła ok. 11% kosztów operacyjnych, co przekładało się na niemal 90 mln PLN. Były to koszty, które spółka rzeczywiście poniosła, a które w ocenie regulatora nie były odpowiednio uargumentowane. Operatorowi udało się zredukować powyższą lukę, jednak dopiero w 2013 roku – po intensywnym procesie restrukturyzacji wewnętrznej.

Podnoszenie efektywności

Wydaje się, że w przypadku sektora wodociągowo-kanalizacyjnego, kwestia poprawnej oceny potencjału do podnoszenia efektywności, komunikowana już na etapie Oceny Skutków Regulacji UZZW, może być kluczowym wyzwaniem stojącym obecnie przed pracownikami PGW „Wody Polskie”. Metodyka pozwalająca na analizę, w stosunkowo krótkim czasie, dużej liczby wniosków taryfowych, zgłaszanych przez spółki sektora, może wymagać przyjęcia pewnych uproszczeń oraz założeń. Wydaje się, że pierwszym i najbardziej oczywistym narzędziem, z którego Regulator może skorzystać, jest ustrukturyzowana analiza porównawcza wskaźników (finansowych, technicznych, operacyjnych itp.) oraz wyników osiąganych przez poszczególnych uczestników rynku. Metoda ta może pozwolić na zidentyfikowanie w krótkim czasie przedsiębiorstw, których efektywność kształtuje się na poziomie niższym niż rynkowy. Łatwość oraz szybkość interpretacji wyników nie są jedynymi zaletami tego rozwiązania w obecnej sytuacji – należy również podkreślić możliwość utworzenia przez Regulatora ogromnej bazy danych, w oparciu o informacje otrzymywane bezpośrednio od spółek – a więc stosunkowo niskim nakładem pracy. Należy jednak zwrócić uwagę również na wady tego rozwiązania, wśród których najistotniejszą jest konieczność uwzględnienia specyfiki lokalnej przedsiębiorstwa – wynikającej m.in. z warunków demograficznych, geograficznych, hydrologicznych czy też historycznych – która może uzasadniać różnice w osiąganych wynikach i w sposób obiektywny podważać możliwość zwiększania efektywności. Z drugiej strony, wydaje się, że niesymetryczny dostęp do danych (spółki sektora wprawdzie od wielu lat biorą udział w badaniach benchmarkingowych, te nie są jednak ukierunkowane bezpośrednio na ocenę efektywności), a także duża baza podmiotów (wynikająca z rozdrobnienia rynku – opracowania branżowe wskazują na ponad 1 800 podmiotów działających w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym), może być źródłem argumentów na tyle mocnych, że pozwolą Regulatorowi na nieuwzględnianie w pełni dostarczanych uzasadnień dotyczących „uzasadnionego poziomu kosztów”, wynikającego m.in. z warunków ekonomicznych.

Poziom kosztów

Odpowiedzialność za przekonanie Regulatora do poziomów kosztów, prezentowanych we wnioskach taryfowych, może być więc wyłączną odpowiedzialnością i obowiązkiem przedsiębiorstw – ponieważ wydaje się, że przy tak dużej bazie porównawczej PGW „Wody Polskie” będzie dysponować narzędziami pozwalającymi na szybką identyfikację porównywalnych przedsiębiorstw, których wskaźniki efektywnościowe kształtują się na różnych poziomach, a to mogłoby być sygnałem dotyczącym potencjalnych nieefektywności.

Należy założyć, że uzasadnienie oparte wyłącznie na danych historycznych spółki i dotychczasowych trendach może być niewystarczające – głównym wyzwaniem stojącym przed Spółkami w najbliższych tygodniach będzie przygotowanie obiektywnej argumentacji, uwzględniającej m.in. wpływ potencjalnego braku wzrostu kosztów na jakość oraz ciągłość świadczonych usług. Kwestia danych historycznych pozostaje jednak nie bez znaczenia – ponieważ wiele z przedsiębiorstw przeszło w ostatnich latach procesy restrukturyzacyjne, które w istotny sposób wpłynęły na wysokość ich bazy kosztowej i możliwość jej dalszej redukcji w najbliższych latach, a które to informacje mogą być niedostępne dla Regulatora w momencie oceny wniosku taryfowego.

Szczególnej uwagi wymagać może również obszar inwestycyjny, niezbędny dla dalszego rozwoju przedsiębiorstw. Wielkość kosztów ponoszonych przez spółki sektora wodociągowo-kanalizacyjnego jest w istotnym stopniu skorelowana z wartością posiadanego majątku trwałego, który w kolejnych latach będzie wymagać modernizacji oraz dalszego rozwoju. Wydaje się więc kluczowym, aby w uzasadnieniach dostarczanych Regulatorowi, wskazać nie tylko na wpływ planowanych inwestycji na wysokość kosztów w kolejnych latach, ale również na ich zasadność wynikającą np. z potrzeby zapewnienia wymaganego poziomu wskaźników jakościowych lub środowiskowych.

Niepewność dotycząca przyszłych decyzji Regulatora

Obecnie, ze względu na przyjęcie nowych przepisów oraz brak ustalonej praktyki regulacyjnej istnieje więcej niż jedna możliwość interpretacji przepisów, co w znaczący sposób ogranicza potencjał do prognozowania przyszłych decyzji Regulatora i ich wpływu na funkcjonowanie sektora. Wysoki stopień niepewności związany jest również z założeniami przyjętymi przez PGW „Wody Polskie” dotyczącymi ambicji w wymuszaniu efektywności kosztowej – np. czy pozycja lidera efektywności sektora będzie oznaczała, że przez kolejne lata spółka będzie mogła spocząć na laurach, czy też będzie ona porównywana z liderami zagranicznymi lub będą przed nią stawiane inne wyzwania – dotyczące np. wzrostu poziomu obsługi klientów? W chwili obecnej nie jest również przesądzone, czy spółki mniej efektywne, rzeczywiście będą musiały w kolejnych latach przywyknąć do funkcjonowania z OPEX-GAP – to wciąż pozostaje jedynie w sferze domniemań.

Niemniej, już obecnie można wskazać na kilka kwestii, które wydają się pewne – jak np. to, że w przypadku braku odpowiedniego przygotowania przedsiębiorstw do negocjacji z PGW „Wody Polskie” i przedstawiania obiektywnych uzasadnień, skutki mogą mieć swoje konsekwencje nie tylko w najbliższym trzyletnim okresie taryfowym, ale również we wszystkich kolejnych.

Należy tu podkreślić również, wprowadzoną przez UZZW, możliwość zastosowania taryfy „tymczasowej”, narzuconej niejako przez Regulatora, w sytuacji gdy kolejne wnioski taryfowe składane przez przedsiębiorstwo nie uzyskają odpowiedniej akceptacji ze strony PGW „Wód Polskich”. Dla spółek może to oznaczać, że już teraz warto identyfikować obszary z potencjałem do optymalizacji kosztowej – zarówno w krótkim, jak też długim terminie – ze szczególnym uwzględnieniem minimalizacji wpływu na jakość świadczonych usług, tak aby w przypadku materializacji negatywnego dla przedsiębiorstwa scenariusza, możliwie szybko wdrożyć programy poprawy efektywności.

Niepewność dotycząca decyzji Regulatora jest również pośrednio możliwa do zaobserwowania w zróżnicowanym podejściu przedsiębiorstw sektora do kwestii ustalania wysokości taryf – niektóre zdecydowały się na redukcję taryf o kilkanaście procent, podczas gdy inne prognozują istotne wzrosty cen w kolejnych latach. Wydaje się więc, że decyzja o „skoku” została już podjęta. O głębokości wody przekonamy się jednak dopiero w najbliższych tygodniach, podobnie jak o umiejętności spółek do utrzymania się na powierzchni w przypadku natrafienia na „głębiny”. Dlatego też kluczowe na ten moment wydaje się odpowiednie przygotowanie przedsiębiorstw do prowadzenia dialogu z Regulatorem, w tym także opracowanie odpowiednich uzasadnień.