Rejestr umów

W poprzednim wydaniu Biuletynu „VAT w samorządzie”, dostępnym tutaj przedstawione zostały podstawowe informacje dotyczące rejestru umów. Po wstępnym wprowadzeniu warto przejść nieco dalej i zasygnalizować najważniejsze wątpliwości w tym obszarze.

Jednak zanim przejdziemy do szczegółowych kwestii, wypada zwrócić uwagę na jeden z generalnych znaków zapytania, mianowicie: dlaczego przepisy regulujące funkcjonowanie rejestru umów zostały dodane do ustawy o finansach publicznych, a nie np. do ustawy o dostępie do informacji publicznej? Pytanie w tym zakresie jest zasadne ze względu na to, że przepisy dotyczące rejestru umów w dużym zakresie odwołują się właśnie do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Lektura zarówno ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (tzw. ustawy antysitwowej), jak i uzasadnienia do projektu tej ustawy prowadzi do wniosku, że jedynym argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem był fakt, iż przy okazji tworzenia rejestru umów rozszerzono również katalog form realizacji zasady jawności finansów publicznych. Według dodawanego do art. 34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych punktu 12, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi będzie realizowana (prócz dotychczasowych form) poprzez udostępnianie umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych. Jednak jak wskazywaliśmy w poprzednim wydaniu Biuletynu, według nowego art. 34a ustawy o finansach publicznych nie będzie następowało udostępnianie ani całych umów, ani wszystkich danych z nich pochodzących, więc nowa forma realizacji zasady jawności została uregulowana zbyt szeroko, co niestety nie sprzyja sprawnej interpretacji omawianych regulacji.

Co jest umową?

Art. 34a ust. 5 ustawy o finansach publicznych będzie stanowił o tym, że w rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Równocześnie według art. 34a ust. 3 tejże ustawy informacje zamieszczone w rejestrze umów będą dotyczyły umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej znajdą odpowiednie zastosowanie (o czym więcej poniżej).

Tym samym mogą pojawić się pytania: wartość przedmiotu brutto czy netto? Jaka wartość przy umowach z wynagrodzeniem miesięcznym? Co z zakupami w sklepie, których potwierdzenie stanowi paragon lub faktura? A jak podchodzić do umów o pracę? Tego typu pytania można mnożyć.

Odpowiednie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli jakie?

Zgodnie z powyższym wskazaniem, informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio.

Po pierwsze, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Po drugie, według art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wreszcie w świetle art. 5 ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.

Już z samych wskazanych wyżej przepisów wynika, że udostępniając dane z umów należy mieć na względzie szereg aspektów związanych z szeroko pojętą poufnością. Jednak będzie trzeba na to wszystko „nałożyć” obowiązek „odpowiedniego stosowania” przywołanych przepisów. Według poglądu występującego w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieją trzy drogi odpowiedniego stosowania przepisów: stosowanie wprost bez żadnych zmian, stosowanie z odpowiednimi modyfikacjami albo odmowa zastosowania ze względu na występujące różnice pomiędzy przepisami odsyłającymi i przepisami, do których następuje odesłanie.

Kogo dotyczą nowe obowiązki?

Według nowego art. 34a ust 9 ustawy o finansach publicznych dane, o których mowa w ust. 6-8 tego przepisu, mają wprowadzać do rejestru umów kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Przypomnijmy: przy poszukiwaniu katalogu jednostek sektora finansów publicznych należy odwołać się do art. 9 ustawy o finansach publicznych, w świetle którego sektor finansów publicznych tworzą między innymi:

• organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
• jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
• związki metropolitalne;
• jednostki budżetowe;
• samorządowe zakłady budżetowe;
• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
• państwowe i samorządowe instytucje kultury;
• inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego naturalną wręcz jest wątpliwość co do tego, czy obowiązek dotyczy tylko i wyłącznie kierownika jednostki sektora finansów publicznych w postaci samorządu gminnego, samorządu powiatowego lub samorządu województwa, czy jednak również kierowników jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych, np. dyrektorów szkół? Ponadto im większa jednostka, tym coraz głośniej będzie wybrzmiewać pytanie o to, czy aby na pewno dane będzie musiał wprowadzać sam kierownik jednostki sektora finansów publicznych?

Umowy z jakiego okresu wchodzą w zakres nowych przepisów?

Art. 13 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (tzw. ustawy antysitwowej), będący jednym z zawartych w niej przepisów przejściowych przewiduje, że w rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych od dnia wejścia w życie tej ustawy. Z art. 15 tzw. ustawy antysitwowej wynika zaś, że ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem m.in. art. 6, nowelizującego ustawę o finansach publicznych i dodającego przepisy związane z rejestrem umów, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 roku.

W tym przypadku rodzi się jedno, ale za to absolutnie zasadnicze pytanie: czy w rejestrze należy podawać dane dotyczące umów zawartych po 1 stycznia 2022 roku, czy po 1 lipca 2022 roku? Aktualnie zdaje się przeważać pogląd, według którego będzie należało podawać dane dotyczące umów zawartych po 1 stycznia 2022 roku.