Regulacje prawne sektora jądrowego. Prawo atomowe.

W odniesieniu do technologii jądrowych obecne regulacje prawne można podzielić na trzy podstawowe kategorie. Regulacje o charakterze globalnym (konwencje, umowy międzynarodowe itp.), regulacje europejskie (tj. wynikające z członkostwa w UE) oraz krajowe. Warto w tym miejscu zauważyć, że prawo europejskie w zakresie technologii jądrowych jest co do zasady bardziej ograniczone niż w odniesieniu do innych branż, co pośrednio wynika ze specyfiki tego sektora, przez lata silnie powiązanego z sektorem wojskowym oraz bezpieczeństwem narodowym.

Niemniej, prawo europejskie w zakresie energetyki jądrowej zostało zapoczątkowane traktatem z Rzymu z 1957 r. kiedy to utworzona została Europejska Wspólnota Energii Atomowej. Konkretne dyrektywy w zakresie bezpieczeństwa jądrowego³ oraz gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi⁴  zostały przyjęte jednak dopiero na początku XXI wieku, a zapisy tych dwóch wspomnianych aktów w dużej mierze pokrywają się z treścią odpowiednich konwencji.

Kluczowym źródłem prawa w zakresie sektora jądrowego w Polsce jest ustawa Prawo atomowe⁵. Stanowi ona akt prawny kompleksowo regulujący zasady prowadzenia działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, informacją społeczną w zakresie energetyki jądrowej, strategią i polityką w zakresie bezpieczeństwa jądrowego oraz ochrony radiologicznej (BJiOR), transportem materiałów jądrowych (w tym odpadów promieniotwórczych oraz paliwa wypalonego oraz transportem międzynarodowym), nadzorem i kontrolą w sektorze jądrowym, rozwojem energetyki jądrowej, organizacją oraz pracą Państwowej Agencji Atomistyki (PAA), a także Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych.

Prawo atomowe zawiera również kluczowe regulacje w zakresie procedur wydawania zezwoleń na budowę, rozruch, eksploatację i likwidację obiektów jądrowych, w tym elektrowni. Z kolei regulacje szczegółowe znajdują się w rozporządzeniach wydanych do tej ustawy i opisują wymagania stawiane wnioskodawcom przy ubieganiu się o ww. zezwolenia.

- Paweł Łączkowski, Radca prawny, Partner Associate, Deloitte Legal

Na podstawie prawa atomowego działa również Prezes PAA, który pełni w Polsce funkcję dozoru jądrowego nadzorującego cały sektor jądrowy.

Wśród istotnych aktów dotyczących sektora jądrowego należy również wymienić program rządowy, który Rada Ministrów przyjęła w 2014 r. pod nazwą Program polskiej energetyki jądrowej na lata 2014 2030. Pierwotnie Program ten zakładał budowę dwóch elektrowni jądrowych o łącznej mocy około 6 GW. Harmonogram działań przewidywał wybudowanie do końca 2024 r. pierwszego bloku, a do 2030 r. pierwszej elektrowni. W tym okresie miały być również budowane bloki drugiej elektrowni, której budowa miała zakończyć się w 2035 r. W 2020 r. Program został jednak zaktualizowany i zwiększono moc zainstalowaną planowanych elektrowni do około 9 GW. Jednocześnie wskazano na wielkoskalowe reaktory ciśnieniowe generacji III+ jak rodzaj reaktorów planowanych do wykorzystania. Wspomniana aktualizacja wprowadziła również nowy harmonogram, który zakładał wybór dostawcy technologii dla pierwszej i drugiej elektrowni jądrowej w 2021 r., uzyskanie decyzji środowiskowej i podpisanie umowy z dostawcą technologii w 2022 r., a w 2026 r. rozpoczęcie budowy pierwszej elektrowni po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obecnie uruchomienie pierwszego bloku planowane jest w 2033 r., a uchwałą z 2 listopada 2022 r. Rada Ministrów wskazała na technologię wybraną dla prawdopodobnie pierwszej elektrowni jądrowej.

W 2022 r. Polskie Elektrownie Jądrowe Sp. z o.o. (wcześniej PGE EJ1), czyli specjalna spółka Skarbu Państwa powołana do przygotowania i nadzorowania projekt budowy elektrowni jądrowej (PEJ) złożyła w GDOŚ raport o oddziaływaniu na środowisko obejmujący blisko 16 tys. stron. GDOŚ uruchomił wymaganą prawem i dobrą praktyką procedurę transgraniczną i planuje wydanie decyzji w połowie 2023 r. Do 9 maja 2023 r. etap wyjaśnień merytorycznych w ramach konsultacji transgranicznych pomyślnie zakończono z siedmioma państwami: Czechami, Finlandią, Estonią, Holandią, Łotwą, Niemcami i Węgrami. Trwają wyjaśnienia merytoryczne z pozostałymi państwami.

Istotnym kamieniem milowym w harmonogramie realizacji przez PEJ projektu elektrowni jądrowej było zawarcie 25 maja bieżącego roku w Warszawie umowy współpracy z konsorcjum amerykańskich przedsiębiorstw Westinghouse oraz Bechtel, która określiła zakresy odpowiedzialności, najważniejsze reguły oraz warunki, którymi partnerzy mają się kierować w ramach realizacji projektu. Ponadto umowa ta przewiduje, że wspomniane amerykańskie przedsiębiorstwa będą razem pracować m.in. w zakresie projektowania obiektu jądrowego, realizowania założonego harmonogramu prac, kontroli projektu oraz zapewnienia jego jakości.

Mając na uwadze zrealizowane już powyższe działania i stan zaawansowania prac, dalsze terminy przewidziane harmonogramem zawarte w Programie rządowym należy uznać za wykonalne, aczkolwiek wyjątkowo ambitne i wymagające pełnego zaangażowania zarówno inwestora, jak i dostawców, a także administracji państwowej. Niewątpliwie jednak terminowa realizacja tego Programu jest bardzo istotna dla bezpieczeństwa energetycznego Polski, przede wszystkim w kontekście stabilizacji pracy Krajowego Systemu Energetycznego w związku ze stopniową zmianą tzw. mikstu energetycznego, w którym akcenty przenoszone są z generacji opartych na paliwach kopalnych na mniej stabilne odnawialne źródła energii.

Budowa elektrowni jądrowej czy innego obiektu energetyki jądrowej to proces długotrwały i trudny. Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej szacuje, że budowa pierwszej elektrowni jądrowej trwa średnio między 10 a 15 lat. Większość tego okresu zajmuje przygotowanie otoczenia regulacyjnego i instytucjonalnego (organizacji dozoru jądrowego, inwestora, prowadzenie kampanii informacyjnych, podjęcie właściwych decyzji i wydanie pozwoleń, zezwoleń itp.). Z kolei przyjmuje się, że stricte fizyczna budowa elektrowni jądrowej zajmuje około 5 lat. Z uwagi na te trudności polski ustawodawca przyjął w 2011 roku specustawę o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących⁶, która została następnie znowelizowana⁷  w marcu 2023 r. i jej aktualne brzmienie obowiązuje od 13 kwietnia 2023 r. (ustawa inwestycyjna).

Wspomniana ustawa inwestycyjna określa zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, właściwe organy oraz podział korzyści pomiędzy gminami z tytułu realizacji inwestycji w zakresie budowy elektrowni jądrowych. W połączeniu z ustawą Prawo atomowe stanowią one podstawowe dwa akty prawne rangi ustawowej, które określają ścieżkę budowy elektrowni jądrowej w Polsce, przy czym ustawa Prawo atomowe określa ścieżkę regulacyjną związaną z BJiOR, natomiast ustawa inwestycyjna określa ścieżkę administracyjną.

- Paweł Łączkowski, Radca prawny, Partner Associate, Deloitte Legal

Pierwszym etapem procesu przygotowania budowy elektrowni jądrowej jest pozyskanie decyzji zasadniczej, która zabezpiecza interes publiczny pod względem celów polityki państwa, w tym polityki energetycznej oraz bezpieczeństwa państwa. Decyzja ta wydawana jest na wniosek inwestora przez ministra właściwego ds. energii po zasięgnięciu opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Decyzja zasadnicza określa dozwolone parametry inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej i uprawnia do ubiegania się o uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz innych decyzji niezbędnych do przygotowania, realizacji i użytkowania inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Należy również zauważyć, że specjalnej zgody wymaga osiągnięcie pozycji dominującej w spółce będącej podmiotem, który uzyskał decyzję zasadniczą lub w spółce będącej wspólnikiem lub akcjonariuszem w tym podmiocie. Niedopełnienie tego obowiązku grozi wygaśnięciem wspomnianej decyzji zasadniczej.

Kolejną kwestią jest ustalenie lokalizacji elektrowni jądrowej, które odbywa się w procesie administracyjnym poprzedzonym badaniami w terenie. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie dwóch rodzajów badań:

• Lokalizacyjnych - są to badania określające realny i potencjalny wpływ środowiska i otoczenia lokalizacji na bezpieczeństwo obiektu. Warto podkreślić, że po nowelizacji ustawy inwestycyjnej nie jest już wymagane przygotowywanie raportu lokalizacyjnego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego, przypadków wykluczających możliwość uznania terenu za spełniający wymogi lokalizacji obiektu jądrowego oraz w sprawie wymagań dotyczących raportu lokalizacyjnego dla obiektu jądrowego, ponieważ został on zastąpiony wstępnym raportem lokalizacyjnym, którego dokładny zakres nie jest jeszcze określony rozporządzeniem, aczkolwiek zgodnie z założeniami wymagania mają być mniejsze niż dotychczasowe, niemniej pełny raport lokalizacyjny będzie trzeba przygotować na potrzeby wydania zezwolenia na budowę,
• Środowiskowych - są to badania określające realny i potencjalny wpływ przedsięwzięcia na środowisko na jego każdym etapie (budowie, eksploatacji i likwidacji), przy czym zakres badań i treść raportu o oddziaływaniu na środowisko określona została w tzw. ustawie ocenowej⁸, a w ramach tego procesu uwzględniany jest udział społeczeństwa oraz konsultacje transgraniczne z państwami narażonymi.
  

Z uwagi na zakres analiz, który w wielu obszarach pokrywa się w przypadku badań lokalizacyjnych (do decyzji lokalizacyjnej) i środowiskowych (do decyzji środowiskowej), ich prowadzenie odbywa się równolegle i jest ściśle powiązane. W praktyce pierwszym ważniejszym procesem administracyjnym dla elektrowni jądrowej jest uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a następnie decyzji lokalizacyjnej. Raport o oddziaływaniu i decyzja środowiskowa muszą być uzyskane wcześniej i stanowią załącznik do wniosku o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.

- dr inż. Przemysław Żydak, Członek Zarządu/Współwłaściciel, Sotis Advisors.

Warto jednak podkreślić, że decyzja środowiskowa może być przedłożona przez inwestora w trakcie trwania postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.

Następnie inwestor winien przygotować wniosek o wydanie zezwolenia na budowę i pozwolenia na budowę. Zezwolenie na budowę wydawane jest przez Prezesa PAA i stanowi potwierdzenie, że proponowana inwestycja spełnia wymagania określone w prawie atomowym m.in. w zakresie zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie na budowę stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, które jest ostatecznym dokumentem uprawniającym inwestora do rozpoczęcia budowy. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej inwestor może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na prace przygotowawcze i takie pozwolenie może obejmować między innymi prace geodezyjne, rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych czy usunięcie drzew lub krzewów. Należy podkreślić, że po zakończeniu budowy koniecznym jest uzyskanie zezwolenia na rozruch wydawane przez Prezesa PAA, a po zakończeniu rozruchu Prezes PAA wydaje odrębne zezwolenie na eksploatację. W międzyczasie konieczne jest uzyskanie dodatkowego pozwolenia na eksploatację obiektu.

Pragniemy zaznaczyć, że powyższy proces inwestycyjny został przedstawiony w dużym uproszczeniu jednak w rzeczywistości jest on bardziej złożony. Liczba opinii, pozwoleń, zezwoleń i innych dokumentów koniecznych do pozyskania lub przygotowania sprawia, że jest to wyjątkowo pracochłonne i skomplikowane przedsięwzięcie. Można jednak założyć, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej to kwestia około 5 lat (łącznie z badaniami), a z kolei prezes PAA ma 2 lata na ocenę wniosku o zezwolenie na budowę, zatem uzyskanie tego dokumentu może zająć około 3 lat (przygotowanie wniosku, przygotowanie odpowiedzi i uzupełnień). Przyjmując zatem dosyć optymistyczne założenia można zakładać, że do uzyskania na gruncie obecnie obowiązujących przepisów pozwolenia na budowę elektrowni jądrowej potrzeba 8-10 lat. Warto także zaznaczyć, że wspomniana wyżej nowelizacja ustawy inwestycyjnej wprowadziła szereg udogodnień, które mają dać rozwiązanie dla dotychczas zidentyfikowanych problemów. Jednak jej ostateczny wpływ na harmonogram realizacji inwestycji nie jest jeszcze ostatecznie potwierdzony z uwagi na brak kompletu rozporządzeń.

Budowa elektrowni jądrowej to jak wiadomo złożony i długotrwały proces, sprawiający wiele poważnych trudności w jego przygotowaniu oraz realizacji. Szczególnej uwagi wymaga kilka z nich, które zostały poniżej nakreślone. Zakres badań środowiskowych i lokalizacyjnych wydaje się być bardzo szeroki i obejmuje wiele różnych zagadnień. W efekcie zbierana jest ogromna ilość danych i informacji, które następnie są wykorzystywane do przygotowania raportów: o oddziaływaniu na środowisko i lokalizacyjnego. Przy tak dużej ilości danych wyzwaniem może być zachowanie spójności i poprawności wszystkich opracowań. Problemem jest również pozyskanie zgód odpowiednich urzędów (np. pozwolenia na budowę na postawienie masztu meteorologicznego, pozwolenia na wiercenia głębokie) oraz właścicieli terenów na wykonanie konkretnych prac. W efekcie spółka PEJ Sp. z o.o. prowadziła prace w zakresie przygotowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przez blisko 10 lat.

Warto również zauważyć, że w ostatnich latach na świecie, a szczególnie w Europie i USA nie budowano zbyt wielu elektrowni jądrowych, dlatego na rynku dostrzegalny jest pewien niedobór wykwalifikowanej i doświadczonej kadry. Może to utrudnić zdobywanie kompetencji na rynku, wydłużyć terminy realizacji prac oraz potencjalnie podnieść ich koszty. W dosyć powszechnym odbiorze, przedsięwzięcia w zakresie budowy obiektów jądrowych budzą obawy społeczeństwa oraz duże zainteresowanie organizacji pozarządowych. W ramach procedur administracyjnych należy się zatem spodziewać licznych pytań i obszernej dyskusji, która będzie wymagała czasu oraz zasobów. W praktyce, co do zasady nie powinny one zablokować procesu inwestycyjnego, ale z pewnością mogą go znacznie opóźnić, zwłaszcza, że sam proces konsultacji społecznych, w tym transgranicznych przewiduje się nawet na kilka lat.

Powyżej staraliśmy się zaprezentować kilka ogólnych wyzwań związanych z przygotowaniem i budową elektrowni jądrowej, jednak już one doskonale obrazują jak skomplikowany jest to proces i jak wiele wymaga czasu oraz jak dużego zaangażowania zasobów ludzkich, a co za tym idzie także finansowych. Z uwagi na wagę zagadnienia, energetyka jako całość, a projekty jądrowe w szczególności, potrzebują stabilnych ram prawnych. Niezbędna jest także długofalowej polityka energetyczna i regulacyjna, która zapewni, że niezawodne oraz stałe dostawy energii spełniającej normy środowiskowe, poprawę bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także rozwój nowoczesnej gałęzi przemysłu w Polsce.

 Przypisy:

^*Niniejszy artykuł został napisane zgodnie ze stanem prawnym na 24 czerwca 2023 r.

^**Ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U.2023.595).

³DYREKTYWA RADY 2009/7/EURATOM z dnia 25 czerwca 2009 r. ustanawiająca wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych.

⁴DYREKTYWA RADY 2011/70/EURATOM z dnia 19 lipca 2011 r. ustanawiająca ramy wspólnotowe w zakresie odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi.

⁵USTAWA z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe.

⁶Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1484).

⁷Ustawa z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 595).

⁸Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.).