Koszty egzekucyjne w administracji – istota problemu

Celem postępowania egzekucyjnego w administracji, jako specyficznej procedury egzekucyjnej przeznaczonej dla zapewnienia realizacji obowiązków administracyjnoprawnych (określonych szczegółowo w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, u.p.e.a), jest doprowadzenie do wykonania dochodzonych obowiązków. Naturalnie podejmowanie czynności egzekucyjnych w ramach postępowania wiąże się z ponoszeniem przez organ egzekucyjny kosztów tych działań.

Specyfika postępowania egzekucyjnego obejmuje obciążenie zobowiązanego kosztami jego prowadzenia – który to podmiot domyślnie uchyla się przed wykonaniem obowiązku, w związku z czym musi on zostać wyegzekwowany. W przypadku większości czynności egzekucyjnych, takich jak pobranie pieniędzy, zajęcie ruchomości, nieruchomości czy wierzytelności, opłaty za ich dokonanie określone były i nadal są w oparciu o procent egzekwowanej należności (art. 64 u.p.e.a).

Przez wiele lat budziło to wątpliwości z perspektywy celu pobierania od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych, które w zasadzie mają rekompensować koszt funkcjonowania organu egzekucyjnego. Przez lata funkcjonowania ww. regulacji opłaty za czynności egzekucyjne stały się raczej dodatkową sankcją pieniężną, która z założenia dodatkowo skłania do terminowego regulowania należności publicznoprawnych.

Przełomowy wyrok TK

Swojego rodzaju przełom w konstrukcji naliczania opłat za czynności egzekucyjne stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (sygn. SK 31/14). Warto nadmienić, że wyrok ten w zakresie stanu faktycznego dotyczy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2002 r., co obrazuje czasowy aspekt funkcjonowania tego problemu.

W skardze konstytucyjnej podniesiono, że opłaty za szereg czynności: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego, zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zajęcie wynagrodzenia za pracę, zajęcie ruchomości itd. ustalone procentowo, w braku określenia opłaty maksymalnej – bez względu na rezultat czynności i to, czy dłużnik dobrowolnie uiścił egzekwowaną należność – są niezgodne z konstytucją.

Ze względów formalnych Trybunał orzekał w ww. wyroku jedynie o opłacie za czynność zajęcia „innych wierzytelności" (np. udziałów) – taka czynność miała bowiem miejsce w przedmiotowej sprawie.

We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy określające wysokość opłaty za czynności egzekucyjne związane z zajęciem „innych wierzytelności" oraz opłaty manipulacyjnej – w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjnej – są niezgodne z konstytucją. Ponadto Trybunał wskazał, że niezgodne z Konstytucją RP są przepisy, które nie przewidują możliwości obniżenia tych opłat w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcie sędziowie uzasadnili między innymi tym, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Stąd Trybunał doszedł do wniosku, że opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Wskazać należy, że w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie uchylił wskazanych wyżej przepisów. Organy egzekucyjne stosowały więc przepisy uznane za niezgodne z konstytucją i orzekały o kosztach postępowania egzekucyjnego w oparciu o procentową stawkę zajmowanej wierzytelności. Przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 czerwca 2019 r. (sygn. I SA/Op 124/19) wskazuje, iż organy argumentowały, że: „skoro przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego prawa, organ ma obowiązek orzekać zgodnie z regulacjami określonymi w ustawie egzekucyjnej". Z tym poglądem sąd jednak się nie zgodził, wskazując, że:

brak inicjatywy ustawodawcy w zakresie wykonania wyroku Trybunału, zdaniem sądu, nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia opartego na niekonstytucyjnej podstawie prawnej.

Wznawiania postępowań

Należy mieć na uwadze, że omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowało także możliwość wznowienia wielu postępowań egzekucyjnych w zakresie orzeczenia o ich kosztach. Na możliwość takiego postępowania wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. II FSK 475/18).

Obecnie można mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, w ramach której sądy potwierdzają, że ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności. Powinny mieć przy tym na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 maja 2019 r., sygn. I SA/Ol 324/19).

Powstał jednak problem z określeniem właściwej kwoty kosztów egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17, podkreślał, że:

Trybunał zapewne nie zakładał, że kwestie te oceniać będą bezpośrednio organy egzekucyjne. Organy te orzekając ad casum o wysokości kosztów egzekucyjnych, w świetle rzeczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, naturalną koleją rzeczy nie mają wiedzy co do globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, co sprawia, że ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, co już sygnalizowano, pozostaje dowolny.

Sąd przyznał także, że:

wszak również sądy administracyjne nie mają w tym stanie rzeczy miarodajnych punktów odniesienia pozwalających przeprowadzić kontrolę legalności wydawanych w takich uwarunkowaniach aktów określających wysokość kosztów egzekucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny definitywnie podkreślał jednak, że:

błędne jest stanowisko, że skutek zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (sygn.SK 31/14) jest taki, że obowiązują jedynie stawki minimalne i tylko one mogą być stosowane przez organ

(tak – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. II FSK 2206/17).

Ciekawe rozwiązanie tego problemu zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., (sygn. II FSK 2549/17), gdzie wskazał, że:

Godną uwagi propozycję rozwiązania tego problemu zaproponowano w orzecznictwie organów egzekucyjnych przez odniesienie górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Jest to bowiem jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się ona do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych.

6 procent

Tym samym w ww. rozstrzygnięciu wskazano, że skoro opłata egzekucyjna za zajęcie nieruchomości wynosi 8 proc., nie więcej jednak niż 34 200 zł, to odnosząc tę zasadę do opłat za inne czynności egzekucyjne, można przyjąć, że w przypadku zajęcia ruchomości opłata ta powinna wynosić 6 proc. kwoty egzekwowanej należności, ale proporcjonalnie nie więcej niż 28 350 zł. Rozwiązanie to należy uznać za jak najbardziej uzasadnione, w braku zgodnych z konstytucją przepisów czy miarodajnych wytycznych.

Nowelizacja ustawy

Po ponad trzech latach od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wypracowaniu pewnych rozwiązań co do obliczania kosztów opłat egzekucyjnych zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez Trybunał ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw omawiane przepisy zostały znowelizowane.

Zrezygnowano z dotychczasowego systemu naliczania opłat w egzekucji należności pieniężnej za dokonanie przez organ egzekucyjny czynności. Wprowadzona została regulacja stanowiąca podstawę do naliczania opłaty egzekucyjnej w wysokości proporcjonalnej do wyegzekwowanych (a nie dochodzonych) środków pieniężnych. Obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej uzależniono zatem od efektów czynności egzekucyjnych prowadzących do ściągnięcia dochodzonych należności pieniężnych. Przy określaniu wysokości opłaty egzekucyjnej na poziomie 10 proc. wyegzekwowanych środków pieniężnych określono górny pułap tych kosztów jako 40 000 zł.

Zmiana ta wejdzie jednak w życie dopiero z dniem 20 lutego 2021 r., nie rozwiązuje zatem bieżących problemów z toczącymi się czy wznowionymi postępowaniami egzekucyjnymi, w ramach których wciąż obowiązują niezgodne z konstytucją przepisy, które rodzą wskazane wyżej problemy orzecznicze.

Co więcej, także nowelizacja ustawy zaczyna wpływać na bieżące orzecznictwo, w którym sądy podzielają stanowisko, że już obecnie opłaty egzekucyjne powinny być pobierane wyłącznie od środków wyegzekwowanych (a nie dochodzonych).

Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 20 lutego 2020 r., (sygn. I SA/Sz 806/19) wskazuje, że:

nowelizacja – według składu orzekającego w sprawie – ma charakter uściślający, a więc służący czytelnemu interpretowaniu przepisów obowiązujących dotychczas i potwierdza, że także przed wejściem jej w życie, przepis art. 64 § 4 u.p.e.a. należy odczytywać jako odnoszący się do »wyegzekwowanych środków pieniężnych«. Także, opłata manipulacyjna, pobierana na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., powinna wiązać się ze swego rodzaju »skutecznością« podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Tym samym na ugruntowanie pozycji zobowiązanego w kontekście kosztów egzekucyjnych może nam przyjść czekać jeszcze kolejnych kilka lat.

Współautor:

Artur Podsiadły, Menedżer w Dziale Doradztwa Podatkowego

Artykuł ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita”, w dodatku „Orzecznictwo”, dnia 8 kwietnia 2020 r.