Podatek od nieruchomości - ruszyły prace nad zmianą przepisów

Na początku lipca 2023 r. informowaliśmy o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. SK 14/21, który spowoduje rewolucję w podatku od nieruchomości . TK stwierdził bowiem niezgodność z Konstytucją RP podstawowej dla tego podatku definicji legalnej „budowli”. Utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została jednak odroczona o 18 miesięcy, co miało dać czas ustawodawcy na przygotowanie nowych przepisów.

Znane są już pierwsze stanowiska dotyczące kształtu przepisów regulujących opodatkowanie podatkiem od nieruchomości, które wejdą w życie w styczniu 2025 roku. Poniżej przedstawiamy Państwu zestawienie najważniejszych informacji.

Projekt zmian przepisów przygotowany na zlecenie Związku Miast Polskich

W dniu 19 stycznia 2024 r. odbyła się konferencja pod nazwą „Nowe Oblicze Podatku od Nieruchomości po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego”, zorganizowana przez Związek Miast Polskich, Miasto Białystok oraz Uniwersytet w Białymstoku. W trakcie tego wydarzenia zaprezentowano projekt zmian w przepisach regulujących podatek od nieruchomości, przygotowany przez Centrum Eksperckie Uniwersytetu w Białymstoku. Projekt ten został opracowany przez zespół w składzie: prof. dr hab. Rafał Dowgier, prof. dr hab. Leonard Etel, dr hab. Bogumił Pahl, prof. UWM, oraz prof. dr hab. Mariusz Popławski.

Podczas konferencji szczegółowo omówiono trzy główne koncepcje zmian:

Koncepcja nr 1 – Przeniesienie definicji z prawa budowlanego do ustawy podatkowej.

Ta koncepcja zakłada odtworzenie obowiązującego stanu prawnego, lecz bez odwoływania się do przepisów prawa budowlanego. Projekt proponuje przeniesienie, po niewielkich modyfikacjach, definicji kluczowych pojęć z ustawy Prawo budowlane (takich jak: obiekt budowlany, budynek, budowla, urządzenie budowlane, itp.) do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dzięki temu projekt wypełnia zalecenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stworzenia autonomicznych definicji budynku oraz budowli na potrzeby prawa podatkowego.

Autorzy projektu podkreślają, że główną zaletą tej koncepcji jest oparcie się na już istniejących regulacjach, co umożliwi wykorzystanie obecnej praktyki i dorobku orzecznictwa. Dodatkowo, zakres opodatkowania pozostaje w założeniu zgodny z obecnym, co ma ograniczyć ewentualne perturbacje finansowe zarówno po stronie podatników, jak i gmin. Niemniej jednak autorzy wskazują na istotne wady tego rozwiązania, takie jak brak rozwiązania problemu niejednolitego rozumienia „budowli” oraz utrzymanie niejasnego podziału na „budynki” i „budowle”.

Koncepcja nr 2 – Budynki po staremu, budowle z odwołaniem do KŚT.

Projekt proponuje niewielkie zmiany w definicji "budynku", a także kompleksową przebudowę definicji "budowli". W przypadku "budynku", projekt usuwa odwołanie do przepisów prawa budowlanego, a dodatkowo precyzuje, że w pojęciu "budynku" mieszczą się również instalacje zapewniające funkcjonowanie zgodnie z jego przeznaczeniem, co odpowiada obecnej praktyce.

Definicja "budowli" w tej koncepcji zostaje gruntownie zmieniona i będzie zawierała enumeratywny wykaz obiektów opodatkowanych, bazujący na symbolach KŚT. Opodatkowaniu (z pewnymi wyjątkami) podlegać będą obiekty sklasyfikowane w ramach rodzaju KŚT 200-203, 210-211, 220-226, 290-291, 806. Ponadto, opodatkowaniu będą podlegały fundamenty, podpory, konstrukcje wsporcze oraz ogrodzenia obiektów z grupy 3-5 KŚT, a także obiekty obecnie klasyfikowane jako "urządzenia budowlane". Projekt zakłada, co stanowi kolejną fundamentalną zmianę, że pierwszeństwo przy prawnopodatkowej kwalifikacji obiektu będzie miała budowla, a dopiero potem – budynek.

Koncepcja nr 3 – Budynki i budowle z odwołaniem do KŚT.

W ramach tej koncepcji proponuje się, aby zarówno „budynki”, jak i „budowle” zostały zdefiniowane poprzez ich enumeratywne wymienienie w załącznikach do ustawy, wraz z podaniem ich symbolu KŚT. Tym samym opodatkowanie „budowli” uregulowane zostałoby jak w koncepcji nr 2, natomiast jako „budynki” opodatkowane były obiekty objęte rodzajem KŚT 101-109, 110, 121-122.

Możliwe skutki przyjęcia proponowanych Koncepcji

Naszym zdaniem, mimo że Koncepcja 1 wiąże się z – jak się wydaje – najmniejszą ingerencją w obowiązujący stan prawny, może mieć ona negatywny wpływ na stabilność systemu opodatkowania budowli i budynków. W szczególności wątpliwości może budzić kwestia postępowania dowodowego w przypadku niejasności co do kwalifikacji danego obiektu. Usunięcie z przepisów odniesienia do ustawy Prawo budowlane spowoduje bowiem brak podstaw do kwalifikacji podatkowej obiektów w oparciu o np. dokumentację budowlaną czy opinie rzeczoznawców budowlanych. Z tego też względu trudno zgodzić się z zapewnieniami autorów koncepcji, że taka zmiana pozwoli zachować dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, ponieważ w większości przypadków opiera się on również na interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Wbrew zatem pozorom taka kosmetyczna zmiana, polegająca na przepisaniu definicji budowli i budynku z Prawa budowlanego bezpośrednio do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych może wywołać poważne konsekwencje prawne.

Z kolei w przypadku Koncepcji 2 i 3 autorzy projektów przewidują, że proponowane zmiany przyczynią się do zmniejszenia liczby sporów dotyczących podatku od nieruchomości, co wpłynie na obniżenie kosztów związanych z ich realizacją, zarówno po stronie podatników, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej jednak, zmiany te mogą skutkować zwiększeniem obciążeń podatkowych dla niektórych podatników oraz zmniejszeniem dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreśla się w uzasadnieniu projektu, jest to nieunikniony „koszt związany z wprowadzeniem nowych, bardziej precyzyjnych regulacji, jaki muszą ponieść podatnicy oraz jednostki samorządu terytorialnego”.

Co ciekawe, w przypadku Koncepcji 3 autorzy wskazali jednak, że z uwagi na to, że w niektórych gminach wprowadzenie zmian w klasyfikowaniu budynków i budowli może spowodować spadek dochodów, proponują wprowadzenie „wentyla bezpieczeństwa” w postaci rekompensat z budżetu państwa w pierwszych latach obowiązywania przepisów. Nie sprecyzowano jednak jak długo system rekompensat miałby obowiązywać ani na jakich zasadach rekompensata miałaby być kalkulowana.

W naszej opinii zarówno przyjęcie każdej z rozważanych koncepcji powodować może liczne utrudnienia dla jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności:

• problemy z zaplanowaniem dochodów budżetowych na 2025 rok (z uwagi na brak odpowiednich danych w przypadku Koncepcji 2 i 3 oraz – jeśli przepisy zostaną przyjęte pod koniec roku – brak czasu);
• konieczność zdobycia nowych kompetencji przez kadry podatkowe gmin (w przypadku Koncepcji 2 i 3);
• utrudnienia organizacyjne związane z koniecznością przeanalizowania poprawności rozliczeń podatkowych złożonych „po nowemu” oraz koniecznością ponownego wydania decyzji ustalających w przypadku, gdy konieczne będzie złożenie nowych informacji na podatek od nieruchomości.

Stanowisko Ministerstwa Finansów

Na podstawie publicznych wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Finansów, jak również nieoficjalnych informacji sygnalizowanych w prasie, wiemy o generalnym podejściu MF do nadchodzących zmian w podatku od nieruchomości.

1. Po pierwsze MF prowadzi już prace nad nowelizacją przepisów w zakresie definicji budowli, budynku jak również regulacji dotyczącej opodatkowania garaży wielostanowiskowych – a więc w tych obszarach, które wprost wynikają z wydanych ostatnio wyroków TK. Prace są zaawansowane na tyle, że termin wejścia w życie nowych przepisów wynikający z wyroków TK (1 stycznia 2025 r.) nie powinien być zagrożony;
2. Po drugie wydaje się, że MF jest sceptycznie nastawiony do koncepcji opierających się na odesłaniu do KŚT. Należy zatem przypuszczać, że projekt ministerialny będzie zmierzał w kierunku stworzenia autonomicznych (niezawierających odesłania do prawa budowlanego) definicji przedmiotów opodatkowania. Kwestią otwartą pozostaje kształt tych definicji. Poznamy go najpóźniej w momencie opublikowania projektu ustawy nowelizującej UPOL, choć być może wcześniej będzie można wywnioskować to z założeń do projektu ustawy;
3. Po trzecie Ministerstwo Finansów sygnalizuje zainteresowanie szerszą reformą w zakresie podatku od nieruchomości, wykraczającą poza modyfikacje definicji budynku i budowli oraz zasad opodatkowania garaży. Jednak z uwagi na krótki czas pozostający do utraty mocy obowiązującej przepisów uchylonych przez TK należy spodziewać się, że ewentualna szersza reforma nie zostanie wprowadzona z dniem 1 stycznia 2025 roku, lecz będzie przedmiotem odrębnych prac legislacyjnych.

Co dalej?

Wydarzenia związane z pracami nad nowym podatkiem od nieruchomości jakich można spodziewać się w najbliższym czasie to w szczególności:

• odpowiedź MF na wystąpienie ogólne Rzecznika Praw Obywatelskich, z którego będzie można dowiedzieć się jakie jest stanowisko Ministerstwa Finansów ws. zmian w PoN (zarówno w wąskim kształcie dot. zmian wynikających z wyroków TK, jak i ewentualnej szerzej reformy);
• publikacja założeń do projektu ustawy zmieniającej przygotowywanego przez MF;
• ewentualne kolejne koncepcje zmian przygotowane przez organizacje branżowe i zawodowe.

Znane na ten moment koncepcje zmian mogą w przypadku niektórych kategorii podatników (a w konsekwencji również w przypadku gmin, w których ci podatnicy prowadzą działalność gospodarczą) istotnie zmienić zakres opodatkowania, co przełoży się na dochody jst.

Będziemy informować na bieżąco Państwa o wszelkich nowościach w tym temacie oraz wskazywać na ewentualne działania, jakie można podjąć przygotowując się na nowy podatek od nieruchomości w 2025 roku.