Sprzedaż węgla przez samorządy

Temat preferencyjnej sprzedaży węgla mieszkańcom przez samorządy od kilku tygodni cieszy się niezmiennie dużym zainteresowaniem. Jak pisaliśmy wcześniej w Strefie samorządu, już w trakcie trwania prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych można było wskazać na szereg wątpliwości wynikających z treści proponowanych przepisów. Pierwsze dni po wejściu w życie ustawy węglowej przyniosły dodatkowe pytania i problemy z nią związane, którym poświęcamy niniejszą publikację.

Umowa międzygminna

Art. 3 ust. 10 ustawy węglowej przewiduje, że gminy mogą dokonywać wspólnego zakupu paliwa stałego m.in. w ramach umowy zawartej między gminami. Równocześnie art. 3 ust. 11 ustawy węglowej wskazuje na elementy, które powinna zawierać taka umowa. Z uwagi na ramowy charakter przepisów pojawiają się co najmniej dwie wątpliwości: czy mimo obowiązywania przywołanych regulacji można w odniesieniu do realizacji omawianego zadania zawrzeć porozumienie międzygminne oraz – co ważniejsze – czy regulacje te wykluczają możliwość zawarcia „zwykłej” umowy cywilnoprawnej między gminami, regulującej np. udostępnienie placu?

Stosunki gmina – przedsiębiorca

Przypomnijmy: zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy węglowej forma organizacyjno-prawna sprzedaży węgla nie jest ograniczona np. tylko do sprzedaży poprzez gminną jednostkę budżetową. Bardzo często stosowanym przez JST wariantem jest zawieranie na podstawie art. 9 ustawy o samorządzie gminnym umów z podmiotami komercyjnymi, np. z składami węgla. Jednak zarówno art. 5 ustawy węglowej, jak i art. 9 ustawy gminnej nie określają tego, jaki rodzaj umowy powinien być w tym celu wykorzystany – z jednym, kluczowym zastrzeżeniem, mianowicie w świetle art. 5 ust. 5 ustawy węglowej to gmina prowadzi sprzedaż.

W środowisku samorządowym pojawiały się pomysły na wykorzystanie w tym celu jednej z tzw. umów nazwanych z Kodeksu cywilnego, np. umowy komisu (art. 765 i następne k.c.). Jednak w świetle wcześniejszego wskazania, zasadniczo to gmina powinna prowadzić sprzedaż na rzecz mieszkańca – a w przypadku wykorzystania umowy komisu przyjmujący zlecenie (komisant) zobowiązuje się do kupna lub sprzedaży rzeczy ruchomych na rachunek dającego zlecenie (komitenta), lecz w imieniu własnym. Analizując kwestię potencjalnych ryzyk dla gmin związanych z zastosowaniem tego typu umowy nie można zapominać także o ustawowym prawie zastawu (art. 773 § 1 k.c.), wedle którego dla zabezpieczenia roszczeń o prowizję oraz roszczeń o zwrot wydatków i zaliczek udzielonych komitentowi, jak również dla zabezpieczenia wszelkich innych należności wynikłych ze zleceń komisowych, przysługuje komisantowi ustawowe prawo zastawu na rzeczach stanowiących przedmiot komisu. W rezultacie wydaje się, iż wariant sprzedaży węgla z zastosowaniem umowy komisu nie mieści się w puli rozwiązań dopuszczonych przez przepisy ustawy węglowej.

Reasumując: prace nad umową pomiędzy gminą a przedsiębiorcą powinny uwzględniać nie tylko przepisy dotyczące stricte zobowiązań, ale również kontekst wynikający z ustawy węglowej.

Zasady sprzedaży węgla na rzecz mieszkańców

Według pierwotnych założeń, w ustawie węglowej miał się znaleźć przepis upoważniający radę gminy do wydania uchwały określającej m.in. sposób rozliczeń między gminą a osobą dokonującą zakupu preferencyjnego. Jednak ostatecznie w ustawie nie znalazło się żadne rozwiązanie w tym zakresie, co pozwala twierdzić, że uregulowanie stosunków pomiędzy gminą a mieszkańcami nabywającymi węgiel na preferencyjnych warunkach będzie miało charakter cywilnoprawny. Co prawda art. 9 i następne ustawy węglowej traktują o wniosku o zakup preferencyjny i jego rozpatrywaniu, to jednak rozpatrywania nie kończy wydanie aktu administracyjnego.

W konsekwencji pojawiają się co najmniej dwa kluczowe pytania. Po pierwsze o to, czy zawarcie pisemnej umowy z mieszkańcem jest niezbędne, a po drugie, czy mieszkaniec w przypadku tego typu zakupu jest konsumentem? Szczególnie ta druga kwestia jest istotna w kontekście odpowiedniego ułożenia stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą a mieszkańcem.

Kwestie podatkowe – pojawiąjące się wątpliwości

Jak wskazywaliśmy w naszej wcześniejszej publikacji, podjęcie przez gminę decyzji o zakupie i sprzedaży węgla na rzecz gospodarstw domowych pociąga za sobą także obowiązki na gruncie podatku od towarów i usług (VAT).

Mimo że wraz z uchwaleniem ustawy węglowej wprowadzono dla samorządów specjalne zwolnienie z obowiązku ewidencjonowania dostawy węgla na kasach rejestrujących (kasach online), nie oznacza to, iż gmina jest zwolniona z rozliczenia takiej sprzedaży dla potrzeb VAT (zwolnienie z kasy nie oznacza zwolnienia z opodatkowania VAT). Co więcej, zwolnienie to obowiązuje wyłącznie pod warunkiem udokumentowania całości sprzedaży w ww. zakresie fakturami VAT.

Powyższe rodzi szereg praktycznych wątpliwości podatkowych. Dotyczą one m.in.:

• właściwego momentu rozliczenia sprzedaży węgla dla potrzeb VAT – w szczególności w sytuacji, w której gmina pobiera płatność za węgiel przed dostawą na zasadzie zaliczki/przedpłaty;
• odpowiedniego ewidencjonowania tej sprzedaży przez gminę, w tym – w zależności od przyjętych przez gminę zasad pobierania wpłat za węgiel – wystawiania faktur zaliczkowych, danych umieszczanych na fakturze oraz wskazania podmiotu właściwego do wystawiania tych faktur;
• sposobu ujęcia tej sprzedaży w pliku JPK, w tym tego, czy sprzedaż węgla wymaga specjalnych oznaczeń w części ewidencyjnej pliku oraz czy może być ona ujmowana przez gminę w sposób zbiorczy;
• sytuacji, w której gmina decyduje się na doliczenie do ceny sprzedaży węgla kosztów jego transportu (transport z miejsca składowania przez gminę do gospodarstwa domowego), w tym w szczególności czy transport ten może zostać rozliczony na zasadach właściwych dla sprzedaży węgla, czy też jako odrębna usługa.

W tym kontekście należy wyraźnie podkreślić, że wszystkie obowiązki podatkowe związane z zakupem i sprzedażą węgla ciążą bezpośrednio na gminie – niezależnie od wybranej przez gminę formy prowadzenia tej sprzedaży, tj. także w sytuacji, gdy na jej terenie sprzedaż prowadzona będzie za pośrednictwem spółek komunalnych lub też w ramach umowy z podmiotem trzecim (np. składem węglowym). Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy techniczna obsługa sprzedaży węgla została przez gminę zlecona na zewnątrz, stosowne obowiązki podatkowe pozostają po stronie gminy. W takim przypadku odpowiednie ewidencjonowanie i rozliczenie sprzedaży węgla dla potrzeb VAT będzie dla gminy niewątpliwym wyzwaniem.