Przesłanki pomocy publicznej

Artykuł

Przesłanki pomocy publicznej

Strefa Ulg i Dotacji (2/2022) | Akademia Pomocy Publicznej – wydanie 1

Pomoc publiczna jest bardzo istotną kwestią w kontekście korzystania z zachęt krajowych i europejskich, ponieważ znaczna część instrumentów wsparcia bazuje na jej zasadach. Poznaj szczegóły dotyczące przesłanek pomocy publicznej.

Pomoc publiczna to wsparcie, które spełnia łącznie wszystkie wskazane poniżej przesłanki:

Istotne wskazówki interpretacji ww. przesłanek odnaleźć można w decyzjach Komisji Europejskiej (KE) oraz orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości UE. Pomocne okazują się również akty tzw. soft law takie, jak Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (Zawiadomienie), w którym wskazane zostały kierunki interpretacyjne KE.

 

Definicja beneficjenta pomocy publicznej

Za beneficjenta pomocy publicznej uznaje się przedsiębiorstwo, tj. podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na jego formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, które otrzymało pomoc publiczną. W praktyce oznacza to, że przedsiębiorcą korzystającym z pomocy publicznej może być przykładowo: gmina, stowarzyszenie lub klub sportowy – kluczowym kryterium jest sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej, rozumianej jako wszelka działalność polegająca na oferowaniu na rynku towarów i usług.

Ponadto, zgodnie z motywem 9 Zawiadomienia, działalność beneficjenta nie musi być nastawiona na zysk (tj. zasadniczo nie musi mieć charakteru zarobkowego). Wykluczenie z tego katalogu podmiotów prowadzących działalność non-profit prowadziłoby bowiem do wyłączenia ich spod kontroli pomocy państwa.

Podmiot udzielający pomocy oraz pojęcie zasobów państwowych

Przez podmiot udzielający pomocy należy rozumieć jednostkę przekazującą beneficjentowi korzyść stanowiącą pomoc publiczną. Przykładowo, decyzję o przyznaniu środka pomocy publicznej może wydać: wójt, burmistrz, prezydent, ale również, w drodze przekazania kompetencji, np. gminny ośrodek pomocy społecznej.

W przypadku wieloetapowego procesu udzielania pomocy, podmiotem udzielającym pomocy nie musi być pierwotny dysponent środków, a jednostka odpowiedzialna za wybór beneficjentów pomocy publicznej, którą może być wyznaczony przez organ podmiot publiczny lub prywatny. Taka jednostka korzysta bowiem z przywileju dyskrecjonalności decyzji o przyznaniu korzyści, jak również to na niej spoczywa obowiązek weryfikacji dopuszczalności pomocy oraz sprawozdawczość.

W przypadku, gdy określony środek pomocowy został przewidziany wprost w akcie prawodawstwa unijnego, a jego implementacja przez Państwo Członkowskie UE do krajowego porządku prawnego wynika jedynie ze zobowiązania do wdrożenia środka bez żadnej swobody oceny, Państwo Członkowskie UE zasadniczo nie będzie podmiotem udzielającym pomocy.

Jedynie korzyści przyznane od państwa albo bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych będą wpisywać się w definicję pomocy publicznej. Finansowanie nie musi być dostarczane bezpośrednio przez państwo czy samorząd - środki publiczne mogą być przekazywane beneficjentom za pośrednictwem podmiotu publicznego lub prywatnego ustanowionego lub wyznaczonego przez państwo do zarządzania pomocą (tj. z zasobów państwowych).

 

Selektywność

Za pomoc publiczną uznaje się takie działanie Państwa Członkowskiego UE, które sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Powyższe prowadzi do wniosku, że dany środek ma charakter selektywny, jeżeli jest dostępny dla ograniczonego kręgu beneficjentów.

W praktyce przyjmuje się, że środki, które mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw, ale faktycznie są ograniczone swobodą decyzji administracji publicznej, uznawane są za selektywne. Dotyczy to zatem sytuacji, w których spełnienie określonych kryteriów nie skutkuje automatycznie uzyskaniem prawa do skorzystania z danego środka, tj. decyzja o jego przyznaniu ma charakter dyskrecjonalny.

 

Korzyść ekonomiczna

Zgodnie z brzmieniem motywu 66 Zawiadomienia, korzyść ekonomiczna to każda korzyść gospodarcza, której dane przedsiębiorstwo (beneficjent) nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, tj. bez interwencji państwa. Z perspektywy oceny występowania korzyści nieistotne pozostają przyczyny i cele działania Państwa Członkowskiego UE. Podstawą ustalenia występowania korzyści jest zatem wyłącznie ocena, czy interwencja państwa poprawia sytuację finansową beneficjenta. Bez znaczenia pozostaje forma pomocy (np. wsparcie w formie dotacji czy zmniejszenie / zwolnienie z obciążeń gospodarczych, w tym podatkowych).

Utrwalona praktyka Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości UE pozwala na okolicznościowe wyłączenie przesłanki korzyści np. w przypadku niwelowania strat w formie rekompensaty wypłacanej z tytułu wywłaszczenia lub szkód wyrządzonych przez Państwo Członkowskie, a także poprzez zwrot podatków ustalonych w sposób niezgodny z prawem.

W celu weryfikacji wystąpienia korzyści ekonomicznej i spełnienia przesłanek występowania pomocy publicznej przeprowadzany jest tzw. test prywatnego inwestora:

Poprawne przeprowadzenie testu prywatnego inwestora powinno nastąpić na etapie uzyskiwania wsparcia, w celu potwierdzenia jej rynkowego charakteru i tym samym racjonalności interwencji.

 

Zakłócenie konkurencji

Wsparcie stanowi pomoc publiczną, jeżeli zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Przesłanka ta dotyczy zatem analizy wpływu interwencji ze środków publicznych na rynek unijny i z reguły rozpatrywana jest łącznie z przesłanką wpływu na wymianę handlową.

Dotychczasowa praktyka pokazuje, że wykluczenie przedmiotowej przesłanki jest o tyle trudne, że badane zakłócenie wywołane przez wdrażany środek nie musi być realne (a więc rzeczywiście zniekształcające działanie rynku). Wystarczające jest bowiem już samo potencjalne zagrożenie zniekształcenia rynku, niezależnie nawet od stopnia realnego zagrożenia.

Należy zatem uznać, że przesłankę zakłócenia konkurencji uznaje się za spełnioną, jeżeli oceniany środek może powodować wzmocnienie pozycji konkurencyjnej przedsiębiorcy w porównaniu z innymi przedsiębiorcami, z którymi konkuruje na zliberalizowanym rynku. Nawet jeżeli sam środek pomocy nie ułatwia w żaden sposób ekspansji beneficjenta, to jednak z uwagi na wsparcie pozwalające na utrzymanie silniejszej pozycji niż gdyby środka nie zastosowano, może stanowić zakłócenie konkurencji.

Możliwość zakłócenia konkurencji jest bezwzględnie wyłączona w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

Wpływ na wymianę handlową

Weryfikując wpływ pomocy na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi nie jest konieczne ustalenie faktycznego wpływu, a jedynie ocena samego potencjału oddziaływania na wymianę handlową. Jak wynika z motywu 192 Zawiadomienia, prowadzenie działalności na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym nie wyklucza automatycznie wpływu na wymianę handlową i konkurencję.

Zgodnie z dotychczasową praktyką, dokonując oceny wpływu na wymianę handlową nie ma znaczenia:

Przystępując do oceny wpływu, należy zasadniczo ustalić na podstawie przewidywalnych skutków, dlaczego środek zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i może mieć wpływ na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

 

Podsumowanie

Weryfikacja wszystkich opisanych powyżej przesłanek może przesądzić o wystąpieniu pomocy publicznej, której udzielanie przez Państwa Członkowskie UE, co do zasady jest niedozwolone.

Istnieją jednak okoliczności, w których naruszenie konkurencji jest dopuszczalne ze względu na istotny cel (np. społeczno-gospodarczy). Celem tym może być łagodzenie skutków klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń, czego przykładem może być szereg pakietów pomocowych przyjmowanych przez poszczególne kraje w walce z ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym wywołanym pandemią COVID-19.

Warto również pamiętać, że udzielanie niektórych form pomocy jest dopuszczalne, np. ze względu na niewielki wpływ na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi UE (pomoc de minimis), bądź w ramach tzw. wyłączeń blokowych (rozporządzenie GBER). Uzyskanie pomocy jest również często możliwe w drodze procesu notyfikacyjnego do KE.

 

Autorzy: Jowita Wałęga, Marcin Zwolenik, Dominika Alicka.

Czytaj wszystkie artykuły w ramach Akademii Pomocy Publicznej

Czy ta strona była pomocna?