Skuteczna walka ze smogiem w Polsce wymaga przyspieszenia procesu budowania wiedzy i dobrych praktyk

Skuteczna walka ze smogiem w Polsce wymaga przyspieszenia procesu budowania wiedzy i dobrych praktyk

Wstęp do dyskusji panelowej „Skuteczni w walce o czyste powietrze”

Choć Polska należy do krajów o najbardziej zanieczyszczonym powietrzu w UE, to w kontekście walki ze smogiem jest dopiero na początku długiej i trudnej drogi. Wciąż brakuje wystarczającej bazy wskaźników i danych, przekrojowych analiz jak również know-how na bazie których można by przygotowywać i wdrażać programy antysmogowe.

Z doświadczeń międzynarodowych wiadomo, że nie istnieje jeden „magiczny” środek. Wręcz przeciwnie – działając na rzecz czystego powietrza, nierzadko trzeba godzić różne potrzeby społeczno-ekonomiczne, takie jak: tani i niezawodny transport, dostępne źródła energii, niezależność energetyczna, poziom zdrowia, czy też wolność wyboru różnych dóbr konsumpcyjnych.

Walka ze smogiem z perspektywy ekonomicznej

Ekonomiczny aspekt polityki antysmogowej jest szczególnie ważny w takim kraju jak Polska, który z jednej strony dysponuje relatywnie ograniczonymi zasobami w porównaniu do krajów rozwiniętych, a z drugiej – doświadcza ogromnych kosztów społeczno-ekonomicznych z powodu wysokiej koncentracji substancji takich jak PM10, PM2.5 czy benzo[a]piren.
Z szacunków Komisji Europejskiej wynika, że co roku polska gospodarka traci blisko 111 mld zł (5,6% PKB z 2017 r.) w postaci kosztów zewnętrznych smogu. Na ten koszt składa się m.in. 19 mln utraconych dni roboczych z powodu chorób wywołanych zanieczyszczeniem powietrza, dodatkowe wydatki w ochronie zdrowia oraz obniżona produktywność pracowników, którzy nie przebywali na zwolnieniu lekarskim. Smutnym dopełnieniem powyższych szacunków jest najnowszy ranking WHO, zgodnie z którym wśród 50 najbardziej zanieczyszczonych miast w UE aż 36 to polskie miasta.

Perspektywa mikro: potrzeba większej wiedzy o czynnikach, które wpływają na decyzje gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, w tym specyficznych czynnikach lokalnych

Większość dotychczasowych działań antysmogowych w Polsce nie była dobrze zaprojektowana dlatego przyniosła ograniczone efekty. Brakowało odpowiednich analiz na poziomie mikroekonomicznym, a więc dotykających motywacji i bodźców, które kierują decyzjami gospodarstw domowych czy firm. Przykładem są m.in. zachęty finansowe na wymianę kotłów, które nie były wystarczająco atrakcyjne dla uboższych osób, lub też nie towarzyszyła tym programom szersza akcja informacyjno-edukacyjna.

Utrzymujący się w Polsce niewielki poziom kapitału społecznego dodatkowo utrudnia walkę z zanieczyszczeniem powietrza w sposób bardziej zdecentralizowany, tj. poprzez sąsiedzką presję ale i współpracę, jak również poprzez organizacje pozarządowe i lokalne grupy nacisku. Do tego należy dodać problem wynikający z niskiego prawdopodobieństwa otrzymania dotkliwej kary za palenie odpadami, co dodatkowo ogranicza motywację do bardziej proekologicznych zachowań. Jak zauważyła Komisja Europejska, Polska jest jedynym krajem członkowskim UE bez żadnych norm dotyczących paliw stałych sprzedawanych w celach grzewczych.

W tym kontekście rosnąca od niedawna świadomość i presja społeczna powinny być postrzegane jako szansa na zaakceptowanie niektórych, dotychczas niepopularnych społecznie i politycznie rozwiązań, jakimi z pewnością są ostrzejsze normy i kary za zanieczyszczanie powietrza. Według badania CBOS, 44% Polaków uważa, że smog jest poważnym problemem w ich miejscu zamieszkania, z czego 19% postrzega go jako bardzo poważny problem.
Najskuteczniejszym sposobem na walkę ze smogiem jest wycofanie z rynku węgla o niskiej jakości – tak twierdzi blisko połowa (45%) Polaków według badania CBOS. Niemal tyle samo osób (44%) wskazuje na dopłaty na wymianę kotłów dla najuboższych, z kolei dopłaty do opału popiera 35% ankietowanych.

Obecnie nic nie stoi na przeszkodzie, by państwo zaczęło bardziej skrupulatnie egzekwować prawo i surowo karać przypadki palenia odpadami lub paliwem niskiej jakości. Coraz więcej samorządów wykorzystuje w tym celu nowe technologie np. drony. Co ciekawe, według 33% przebadanych przez CBOS kary za palenie śmieciami lub paliwem niskiej jakości mogą wydatnie przyczynić się do poprawy jakości powietrza. Taki wynik oznacza nie tylko relatywnie spore poparcie społeczne (jak na niepopularny instrument, porównywalny do mandatów drogowych), ale także pozwala postawić hipotezę, że w ocenie badanych ten instrument jest za mało wykorzystywany, w związku z czym widzą w nim potencjał do ograniczenia smogu.

Pilotażowy program prowadzony przez rząd w 22 miastach Polski (m.in. Skawinie i Pszczynie) jest dobrą okazją, by sprawdzić efektywność różnych instrumentów oraz zmapować najważniejsze bariery i ryzyka. Pozwoli on również oszacować wstępnie koszty i korzyści wdrażania programów antysmogowych w Polsce. W średnim i długim terminie wyniki działań na poziomie samorządowym silnie jednak będą zależeć od podjęcia działań na szczeblu centralnym.

Perspektywa makro: potrzeba zwiększenia wiedzy o wzajemnych interakcjach polityk w ramach szerokiego policy-mix wpływającego na jakość powietrza, w tym o trendach i doświadczeniach globalnych

W Polsce jest blisko 5,5 mln domów jednorodzinnych, z czego około 70% jest ogrzewane poprzez indywidualne piece na węgiel. Z tej grupy blisko 80% można zaliczyć do mało efektywnych, tzn. generujących wysoką wartość emisji. Sytuację dodatkowo pogarsza fakt, że niemal połowa domów ogrzewanych węglem nie jest wyposażona w termostat, a 40% z nich nie jest właściwie izolowana. Równocześnie Polska jest krajem o wysokiej liczbie samochodów – jest ich 577 na 1000 mieszkańców, a więc więcej niż w Niemczech (555). Przeciętny wiek auta w Polsce to 13 lat, a udział pojazdów napędzanych dieslem wynosi 39%, co istotnie zwiększa emisję NO2, głównego składnika smogu w dużych miastach.Wynikająca z powyższych liczb skala wyzwania wymaga nie tylko dodatkowych działań na poziomie władz centralnych, a więc polityk i instrumentów o charakterze odgórnym (top-down), ale również głębokiej reformy istniejących. Dotyczy to nie tylko polityki w zakresie ochrony środowiska, ale szerokiego wachlarza polityk oddziałujących bezpośrednio lub pośrednio, na jakość powietrza (m.in. polityka energetyczna, transportowa, przestrzenna, miejska czy mieszkaniowa).

Postulowana redefinicja polityk publicznych powinna być oparta na rzetelnych analizach makro- i mikroekonomicznych, których celem byłaby identyfikacja potencjalnych synergii (tzw. akceleratorów) lub wymienności celów (trade-offs). Jest to potrzebne, by w trakcie starań o czystsze powietrze nie zaniedbać innych ważnych potrzeb, takich jak np. dostępność transportu czy tanie źródła energii.

Przykładów nieefektywności wewnątrz i między istniejącymi politykami publicznymi w Polsce jest wiele. W kontekście wieloletnich trudności z wprowadzaniem norm jakości paliwa należy zwrócić uwagę, że polskie państwo jest w wyraźnym konflikcie interesów, będąc właścicielem kopalń węgla kamiennego oraz będąc odpowiedzialnym za ograniczanie szkód w środowisku naturalnym.

W kontekście zanieczyszczenia powietrza, refleksji wymaga również polityka transportowa w Polsce, na którą duży wpływ mają środki z UE. Dotyczy to zwłaszcza zagwarantowania konkurencyjnych warunków działania i odpowiednich inwestycji dla mniej emisyjnych środków transportu jak np. kolej w relacji do transportu drogowego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, zgodnie z zaleceniami Białej Księgi KE z 2011 r.

Wzrost PKB i kontynuacja obecnych trendów na poziomie mikro i makro nie pozwolą ograniczyć smogu w Polsce

Znaczenie reform w sferze polityk publicznych wynika z jeszcze jednego faktu – nie ma podstaw do zakładania, że dalszy dynamiczny wzrost PKB w Polsce przełoży się samoistnie na poprawę jakości powietrza. Wynika z to indywidualnej racjonalności zwykłych konsumentów i przedsiębiorców: mając do dyspozycji tańsze choć szkodliwe piece, paliwa czy samochody nie można oczekiwać, że większość ludzi zrezygnuje z nich w imię walki ze smogiem, nawet gdy ich sytuacja materialna się poprawi.

Ten wniosek ma dodatkowe oparcie w strukturze wzrostu PKB obserwowanej w Polsce w ostatnich latach – bardzo niskiego udziału inwestycji, zwłaszcza prywatnych, bez których trudno wyobrazić sobie dynamiczną poprawę produktywności, rozumianej jako PKB w relacji na jednostkę emisji czy zużycia zasobów naturalnych. Kolejnym argumentem jest fakt, że dane Eurostatu na poziomie europejskich miast cechują się niską korelacją między dochodem per capita a koncentracją zanieczyszczeń.

Podsumowanie

By poprawić jakość powietrza w Polsce trzeba zacząć planowanie działań na poziomie krajowym i samorządowym od kompleksowych analiz. Trwające pilotażowe programy – choć ograniczone do miast poniżej 100 tys. mieszkańców – są dobrym kierunkiem działań, ale powinny być wsparte doświadczeniami innych krajów i miast w walce ze smogiem Dotyczy to również zwiększania świadomości wśród decydentów i społeczeństwa w zakresie istniejących, innowacyjnych rozwiązań w ciepłownictwie i transporcie.
Ponadto, pilotażowe programy funkcjonują w konkretnym makro-otoczeniu w postaci polityk i regulacji, które wymagają gruntowych zmian. Przede wszystkim, walkę ze smogiem należy widzieć w szerokim kontekście społeczno-ekonomicznym, stale poszukując możliwych synergii i wymienności celów (trade-offs). Złożoność problemu, jakim jest walka ze smogiem, wymaga przyspieszenia procesu budowania wiedzy, tak aby w możliwie szybkim tempie ograniczać coroczne koszty smogu sięgające 111 mld zł.

Damian Olko
Starszy konsultant
Zespół ds. Analiz ekonomicznych
 

Komentarz eksperta

Choć Polska należy do krajów o najbardziej zanieczyszczonym powietrzu w UE, w kontekście walki ze smogiem jest dopiero na początku długiej i trudnej drogi. Rosnąca obecnie świadomość i presja społeczna powinny być postrzegane, jako szansa na wdrożenie kompleksowego programu walki ze smogiem na poziomie krajowym. Równie istotne jest zagwarantowanie, że programy antysmogowe na poziomie samorządowym i powiązane z nimi wydatki publiczne będą poddane porównywalnym rygorom, co projekty współfinansowane ze środków UE. W celu zwiększenia skuteczności działań publicznych oraz osiągnięcia potrzebnego efektu skali, niezbędna jest szeroka partycypacja sektora przedsiębiorstw, jako dostawcy innowacyjnych rozwiązań w transporcie, ciepłownictwie czy budownictwie. Nie do przecenienia jest również międzynarodowy know-how, który powinien być skuteczniej i szerzej wykorzystywany w Polsce, zwłaszcza na poziomie lokalnym.

Irena Pichola, Partner, Lider zespołu ds. zrównoważonego rozwoju w Polsce i Europie Środkowej, Deloitte

Skuteczni w walce o czyste powietrze - agenda panelu

• Sposoby na niską emisję. Doświadczenia, przykłady i upowszechnianie dobrych praktyk 
• Co robią samorządy i biznes? Wspólny interes, konieczny dialog 
• Zaangażowanie przemysłu w działania na rzecz poprawy jakości powietrza 
• Możliwości systemowego wsparcia inwestycji na rzecz poprawy jakości powietrza 
• Technologie i innowacje w walce z zanieczyszczeniami atmosfery
  
  

Skuteczni w walce o czyste powietrze - skład panelu

• Jan Bondaruk, zastępca naczelnego dyrektora ds. inżynierii środowiska, Główny Instytut Górnictwa
• Arkadiusz Czech, burmistrz Miasta Tarnowskie Góry
• Tomasz Kosiński, dyrektor biura, PKEE Polski Komitet Energii Elektrycznej
• Artur Michalski,zastępca prezesa zarządu, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
• Henryk Mucha, prezes PGNiG Obrót Detaliczny
• Irena Pichola, Partner, Lider zespołu ds. zrównoważonego rozwoju w Polsce i Europie Środkowej, Deloitte
• Ryszard Stefański, dyrektor, Dział Rozwoju Przedsiębiorstwa, EWE Polska Sp. z o.o.
• Piotr Woźny, pełnomocnik prezesa Rady Ministrów ds. programu Czyste Powietrze

Moderacja:

• Marcin Lewenstein, Innovation Officer, InnoEnergy
   

Irena Pichola, Partner, Lider zespołu ds. zrównoważonego rozwoju w Polsce i Europie Środkowej

Partner, Lider zespołu ds. zrównoważonego rozwoju w Polsce i Europie Środkowej. Posiada doświadczenie w obszarze budowania i zarządzania relacjami z interesariuszami, marketingu i rozwoju biznesu. Doradza klientom w strategiach transformacji organizacji, raportowaniu, mierzeniu wpływu, zarządzaniu ryzykiem reputacyjnym i ochronie środowiska. Jest Członkiem Zarządu Forum Odpowiedzialnego Biznesu. Reprezentuje Polskę w międzynarodowych organizacjach, m.in. Global Raporting Inititative, WBCSD i CSR Europe. Wykłada strategię CSR na Akademii Leona Koźmińskiego, jest także certyfikowanym trenerem GRI.